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慕飞鸿 · 农产品流通行业研究 · 政策端·全品类·政府
城郊大仓基地是「平急两用」公共基础设施的 4 类建设内容之一。2022 年 4 月 25 日，国务院办公厅印发《关于释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》，提出在各大中城市科学规划建设一批集仓储、分拣、加工、包装等功能于一体的城郊大仓基地，确保应急状况下及时就近调运生活物资。2023 年 12 月 30 日，国家发展改革委印发《城郊大仓基地建设实施方案》（发改经贸〔2023〕1813 号），明确到 2027 年在超大特大城市建成一批集约布局、规模运作的城郊大仓基地。方案规定，超大、特大城市城郊大仓基地总面积原则上分别不低于 1000 亩、600 亩，单个基地仓储设施建筑面积原则上不少于 50%。
关键词 城郊大仓基地平急两用建设规模选址布局存量改造应急保供
关键数据
超大、特大城市城郊大仓基地总面积下限
1000 / 600亩
国家发展改革委《城郊大仓基地建设实施方案》（发改经贸〔2023〕1813 号）
单个基地仓储设施建筑面积占比下限
50%
国家发展改革委《城郊大仓基地建设实施方案》（发改经贸〔2023〕1813 号）
重要生活物资保障天数要求
3 / 7天
国家发展改革委《城郊大仓基地建设实施方案》（发改经贸〔2023〕1813 号）
第一批大城市谋划项目数
3000个左右
中国政府网 2024 年 7 月
第一批大城市项目总投资
1万亿元以上
中国政府网 2024 年 7 月
9 家银行授信审批项目额度
1400亿元以上
中国政府网 2024 年 7 月
一、城郊大仓基地的政策来源
城郊大仓基地的政策起点在 2022 年。2022 年 4 月 25 日，国务院办公厅印发《关于释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》，提出在各大中城市科学规划建设一批集仓储、分拣、加工、包装等功能于一体的城郊大仓基地，确保应急状况下及时就近调运生活物资，切实保障消费品流通不断不乱。
2023 年 4 月，中共中央政治局会议提出推动「平急两用」公共基础设施建设。2023 年 7 月，国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市「平急两用」公共基础设施建设的指导意见》（国办发〔2023〕24 号），把城郊大仓基地列为 4 类建设内容之一。2023 年 12 月 30 日，国家发展改革委印发《城郊大仓基地建设实施方案》（发改经贸〔2023〕1813 号）。
方案把城郊大仓基地定义为位于城市城区外围的大型「平急两用」公共物流基础设施，集仓储、分拣、加工、包装、配送等功能于一体，「平时」服务城市生活物资高效中转分拨，「急时」可快速转换为应急物资和生活物资中转调运站、接驳点或分拨场地。
调整建议：建设前先把政策文件链条理清，基地定位对应国办发〔2023〕24 号的 4 类内容，规模与布局按发改经贸〔2023〕1813 号的口径执行。
图 1 城郊大仓基地的 4 类功能
二、布局的 3 条选址原则
方案给出 3 条布局条件。第 1 条是周边有高速公路出入口并可实现有效衔接；第 2 条是靠近铁路、机场、港口等干线交通运输场站，位于或毗邻国家骨干冷链物流基地、国家物流枢纽、国家级示范物流园区等物流设施的可优先考虑；第 3 条是位于或毗邻大型批发市场、企业商品大仓等商贸设施以及生活物资工厂等产能设施的可优先考虑。方案要求基地原则上布局在城区外围连片集中分布。
武汉市的城郊大仓基地「平急两用」建设指南（试行）把选址落细：宜位于武汉城市城区外围，周边有高速公路出入口并可实现有效衔接，宜位于或毗邻国家骨干冷链物流基地、国家物流枢纽、国家级示范物流园区，宜位于或毗邻大型批发市场、企业商品大仓等商贸设施（武汉市自然资源和城乡建设局《武汉市城郊大仓基地「平急两用」建设指南（试行）》，2024 年 8 月）。
调整建议：选址要点是交通可达与设施协同两条同时满足，重资产基地一旦选偏，运输时效和平时运营收入都会受影响。
三、建设标准里的 3 个量化约束
方案给出 3 个量化下限。第 1 个是规模：以城市城区常住人口规模为基数，按照满足 3 天生鲜农产品、7 天粮油和其他生活物资供应，综合确定城郊大仓基地占地面积和仓储设施规模，超大、特大城市城郊大仓基地总面积原则上分别不低于 1000 亩、600 亩。第 2 个是结构：单个城郊大仓基地中仓储设施建筑面积原则上不少于 50%。第 3 个是路径：基地原则上布局在城区外围连片集中分布，以整合提升城市城区存量设施为主，避免重复建设和过度超前建设。
武汉市的建设指南把总用地面积原则上不低于 600 亩、单个城郊大仓基地中仓储设施建筑面积原则上不少于 50% 写进了条款（武汉市自然资源和城乡建设局《武汉市城郊大仓基地「平急两用」建设指南（试行）》，2024 年 8 月）。
调整建议：测算规模时把人口、保障天数、品类结构 3 个参数一并列出，留出复核空间，不要直接套用地面积。
图 2 城郊大仓基地总面积下限
四、仓储与分拣功能的配置
方案要求增强基本服务功能：加强常温存储、冷藏冷冻、临时中转等仓储能力，实现生鲜、冻品、干货等食品和其他生活物资分区域储存；鼓励高标准仓库、自动化立体库、自动分拣等设施建设，配套流通加工、统仓共配等功能；补齐城市配送设施短板，增强甩挂运输、分拣配送等快速中转能力。
武汉市的建设指南要求物流仓储场地宜按标准化、模块化、立体化原则建设，规模较大时宜设多个仓储单元，便于分级响应，各功能区宜预留扩展场地（武汉市自然资源和城乡建设局《武汉市城郊大仓基地「平急两用」建设指南（试行）》，2024 年 8 月）。
调整建议：功能配置先把生鲜、冻品、干货分区域储存做出来，再叠加高标仓和自动分拣，避免一次性把设备堆满、平时利用率低。
图 3 基地的功能配置
五、平急两用功能的改造要求
方案要求着眼于用，开展基地内仓储、分拣、配送等设施的「平急两用」改造提升，合理划分基地功能区域，优化场内动线通道设计，满足紧急状态下仓储、运力等资源快速调度以及开通「绿色通道」、实施封闭管理等需要，保障应急物流通道畅通。
武汉市的建设指南提出急时应符合「三区三通道」要求：三区指外区、内区、缓冲区，三通道指外来人员通道、本地人员通道、货物通道；急时总平面应符合「三区三通道」的要求，各区之间的边界应有明显标识和隔断（武汉市自然资源和城乡建设局《武汉市城郊大仓基地「平急两用」建设指南（试行）》，2024 年 8 月）。
调整建议：改造要落在功能分区和动线通道两项上，急时需要的物理隔断、专用通道和消杀点，在平时一次建成或预留接口。
六、应急保供能力的配置
方案要求结合城市消费特点制定城郊大仓基地重要生活物资储备目录清单，按照重要生活物资保障天数要求动态保持一定数量的生鲜农产品、粮油和其他生活物资库存，应对紧急情况对城市生活物资供应的第一波冲击；加强物资存储、流通数据跟踪监测，确保重要生活物资安全库存水平；建立城郊大仓基地仓储、商贸、配送、运输等重点保供企业名单，建立应急调度和指挥系统，开展应急演练。
调整建议：保供能力靠清单和演练落地，储备目录、保供企业名单、调度指挥系统三项都要有具体责任人和更新周期。
图 4 重要生活物资保障天数要求
七、平台化调度与数据联通
方案要求发挥信息平台数据联通、资源配置、供需匹配的作用，支持物流企业与生活物资经营主体间信息交互与业务整合，提高仓配一体化能力，实现货源组织、投放及销售环节的衔接；通过拓展现有信息平台功能或适当新建的方式，强化平台应急功能，把平台有机嵌入城市生活物资应急保供体系，提高基地应急资源统筹管理和调度能力。
方案还要求加强面向消费和应急保供的仓储及流通数据监测，实时掌握生活物资存储配送资源底数。
调整建议：平台建设优先改造存量系统，明确数据报送口径和频次，避免各基地各建一套、数据对不上。
八、城市配送网络的衔接
方案要求发挥城郊大仓基地仓储资源优势，加强城市配送资源集聚整合，打造城市级公共仓储配送中心，引导各类快递、电商、城市配送企业依托城郊大仓基地发展共同配送服务网络；强化与城市末端配送网点、前置仓、超市、社区菜店、便利店等对接合作，构建结构合理、运行集约的城市配送网络体系；统筹区域货源供应及本地货源调配，构建多元化的货源和运力组织体系。
调整建议：衔接末端的要点是共同配送和前置仓两条：干线到基地、支线到前置仓、末端到社区，各段的责任主体和交接规则要写清。
九、存量设施为主的落地路径
方案明确以整合提升城市城区存量设施为主，有效整合利用城市存量仓储物流设施，优化设施空间布局和运作体系结构，盘活低效和闲置设施资源；不具备存量设施整合提升条件的城市，可适当新建城郊大仓基地；城市群都市圈可结合实际统筹布局、共建共用。
北京市平谷区建设国家「平急两用」发展先行区，围绕「吃」持续打造城郊大仓基地，开工仓储设施 287 万平方米（人民网北京频道 2024 年 4 月报道）。
调整建议：落地路径是先盘点已建、在建、已批待建的物流园区和仓储设施，能整合提升的先整合，确需新建的再新建，把闲置和新增分开算。
十、建设进度与政策支持
2024 年 7 月，国家发展改革委介绍，全国第一批 54 个大城市已谋划推进 3000 个左右「平急两用」设施建设项目，总投资超过 1 万亿元；国家开发银行等 9 家银行共授信审批「平急两用」设施建设项目 300 多个，额度超过 1400 亿元（中国政府网 2024 年 7 月）。到 2025 年，全国 22 个超大特大城市都已经出台城郊大仓基地相关建设方案（澎湃新闻 2025 年）。
2026 年，国家发展改革委、交通运输部联合印发《物流网建设实施方案》（发改经贸〔2026〕1241 号），提出引导超大特大城市有序推进城郊大仓基地建设，补齐平急两用设施短板。
调整建议：政策支持按中央预算内投资、地方政府专项债券、政策性金融 3 条渠道分别对接，用地优先纳入国土空间规划「一张图」统筹。
城郊大仓基地从 2022 年 4 月 25 日国务院办公厅《关于释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》提出，到 2023 年 12 月 30 日国家发展改革委《城郊大仓基地建设实施方案》（发改经贸〔2023〕1813 号）落地，明确了布局原则与建设标准：以城区常住人口规模为基数，按 3 天生鲜农产品、7 天粮油和其他生活物资供应确定规模，超大、特大城市总面积原则上分别不低于 1000 亩、600 亩，单个基地仓储设施建筑面积原则上不少于 50%。到 2025 年，22 个超大特大城市已出台建设方案；第一批 54 个大城市谋划项目约 3000 个，总投资超过 1 万亿元。
行内实情
2022 年 4 月 25 日，国务院办公厅印发《关于释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》，提出在各大中城市科学规划建设一批集仓储、分拣、加工、包装等功能于一体的城郊大仓基地；2023 年 12 月 30 日，国家发展改革委印发《城郊大仓基地建设实施方案》（发改经贸〔2023〕1813 号），要求按照满足 3 天生鲜农产品、7 天粮油和其他生活物资供应确定规模。
方案给出 3 条量化下限：超大、特大城市城郊大仓基地总面积原则上分别不低于 1000 亩、600 亩；单个城郊大仓基地中仓储设施建筑面积原则上不少于 50%；基地以整合提升城市城区存量设施为主，避免重复建设和过度超前建设（国家发展改革委《城郊大仓基地建设实施方案》，发改经贸〔2023〕1813 号）。
北京市平谷区建设国家「平急两用」发展先行区，围绕「吃」持续打造城郊大仓基地，开工仓储设施 287 万平方米；2024 年 7 月，国家发展改革委介绍，全国第一批 54 个大城市已谋划推进 3000 个左右「平急两用」设施建设项目，总投资超过 1 万亿元（人民网北京频道 2024 年 4 月报道；中国政府网 2024 年 7 月）。
相关问题
城郊大仓基地和普通物流园区有什么区别。
区别在功能定位和转换要求。普通物流园区按市场业务组织运营，城郊大仓基地在平时的仓储、分拣、加工、包装、配送功能以外，还要满足「急时」快速转换为应急物资和生活物资中转调运站、接驳点或分拨场地的要求；方案对基地提出按 3 天生鲜农产品、7 天粮油和其他生活物资供应确定规模，对仓储设施建筑面积占比不低于 50% 给出量化下限，普通物流园区没有这两项约束（国家发展改革委《城郊大仓基地建设实施方案》，发改经贸〔2023〕1813 号）。
为什么按 3 天和 7 天的供应量确定规模。
按保障天数倒推规模，是把应急峰值需求换算成仓储和用地指标。方案要求以城市城区常住人口规模为基数，按照满足 3 天生鲜农产品、7 天粮油和其他生活物资供应，综合确定城郊大仓基地占地面积和仓储设施规模；生鲜农产品保质期短、周转快，按 3 天配置，粮油等物资耐储存、周转慢，按 7 天配置。据此，超大、特大城市城郊大仓基地总面积原则上分别不低于 1000 亩、600 亩（国家发展改革委《城郊大仓基地建设实施方案》，发改经贸〔2023〕1813 号）。
城郊大仓基地为什么要以存量设施改造为主。
存量优先由投入约束和运营效率共同决定。方案明确以整合提升城市城区存量设施为主，有效整合利用城市存量仓储物流设施，盘活低效和闲置设施资源；不具备存量设施整合提升条件的城市，可适当新建。国家发展改革委经贸司也指出，部分城市已投运的城郊大仓基地存在空仓率偏高、存量设施设备老化、能耗较高等问题，改造比新建更依赖运营能力（国家发展改革委《城郊大仓基地建设实施方案》，发改经贸〔2023〕1813 号；澎湃新闻 2025 年）。
名词解释
平急两用：平时作物流或市场用途，应急状态下可转换为保供设施的场地设计。
绿色通道：对合法装载鲜活农产品的运输车辆免收车辆通行费的政策。
保供：在灾害、疫情或价格大幅波动时保障市场供应的措施。
专项债：为特定项目发行的地方政府债券，常用于基建与冷链园区。
前置仓：靠近消费者、用于快速履约的小型仓储节点。
骨干冷链物流基地：国家布局的、承担跨区域集散与调运的大型冷链枢纽。
甩挂运输：牵引车与挂车分离、接力运输的组织方式，可提升车辆周转效率。
共同配送：多个货主或多品类合并配送，以降低单票配送成本。
利用率：设施实际使用量与其设计能力之比，产地仓建成后利用率偏低是普遍问题，直接影响投资回收。
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