基础设施的平急两用改造

关键词　平急两用城郊大仓应急物资中转城市韧性平急转换应急保供

一、平急两用改造的对象与政策

平急两用改造的对象，是平时有日常功能、急时能快速切换的设施。2023 年 7 月，国务院办公厅印发《关于积极稳步推进超大特大城市「平急两用」公共基础设施建设的指导意见》，提出在建设改造旅游酒店、医疗机构、仓储基地等设施时提前嵌入应急功能，补齐临时安置与应急物资保障短板（国务院办公厅）。

物流这一段由城郊大仓承接。2023 年 12 月，国家发展改革委印发《城郊大仓基地建设实施方案》，统筹发挥城郊大仓基地贴近消费市场的优势，以及国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地的资源集聚优势，推动形成「平时服务、急时应急」的生活物资物流设施网络（国家发展改革委）。

改造把两类设施接在一起。前一类负责资源集聚与网络连接，城郊大仓负责贴近消费市场的快速中转，两段合起来才构成完整的保供链路。

图 1　平急两用物流基础设施的类型

二、试点城市的建设规模

平急两用基础设施从试点起步。国家发展改革委、住房和城乡建设部、国家卫生健康委已联合印发两批平急两用公共基础设施建设城市名单；全国第一批试点 54 个大城市谋划推进约 3000 个平急两用设施建设项目，总投资超过 1 万亿元（《学习时报》，2025 年 12 月）。

农业领域的平急两用设施同步铺开。全国建设平急两用的区域农业应急救灾中心 3300 多家，常态化农机应急作业服务队 1.36 万支（《学习时报》，2025 年 12 月）。

图 2　平急两用试点的建设规模

三、城郊大仓是主要载体

城郊大仓是平急两用物流设施的主要形态。杭州农发「平急两用」东郊仓配一体化中心是全国首个新建的「平急两用」城郊大仓项目，一期占地 179 亩、建筑面积约 24 万平方米、总投资约 12 亿元，布局批发市场、高标准仓库、冷链、中央厨房与城市配送，建成后服务杭州农副产品与应急物资的流通保供，预计 2026 年底建成（杭州市人民政府与钱江晚报）。

城郊大仓的选址靠近消费市场。基地建在城市郊区或区县，平时承接城市的生活物资中转，急时切换到应急物资的接驳与分拨，不必占用中心城区的空间。

四、中西部与县域的城郊大仓

城郊大仓的建设已经延伸到中小城市。甘肃（天水）国际陆港的「平急两用」城郊大仓项目总建筑面积约 14.24 万平方米、总投资约 10.07 亿元，建设 2 栋冷库、1 栋多温库、4 栋干仓与 2 栋物资接驳中心，平时承担陇东南地区农产品集散与商贸物资中转，急时切换为应急物资中转调运基地（中国商业联合会商贸物流与供应链分会）。

赣州国际陆港城郊大仓基地项目由赣州陆港全球易科技有限公司投资建设，总投资 6.1 亿元、占地 186.9 亩、总建筑面积约 7.68 万平方米，建设 6 栋标准化物资仓库，配备智慧仓储与自动化分拣系统，计划 2026 年 12 月底竣工投用（赣州市南康区人民政府）。

中西部的项目把补短板与平急两用叠在一起。设施既补区域生活物资储备的缺口，又承担应急保供，同一笔投资对应两种功能。

图 3　城郊大仓项目的投资规模（亿元）

五、盘活存量的改造

平急两用改造的一大半在存量上。佛山禅城民生保障供应链基地项目把 168 亩原来开发困难的集体流转建设用地转为可持续运营的资产，总投资约 9 亿元，采用 1 栋三层高标仓加 2 栋单层智能仓的布局，计容建筑面积 25.32 万平方米，规划 213 个卸货口，货物日周转量 5000 吨，平时服务制造业与商贸流通，应急状态下转换为区域应急物资保障枢纽，预计 2027 年投入运营（佛山市禅城区人民政府）。

政策性金融参与到存量改造里。重庆南川区兴隆城郊大仓平急两用改造提升项目总投资 2.7 亿元，建设中央厨房、仓储用房、冷库与农产品展销中心，中国农业发展银行重庆市南川支行已授信 2.1 亿元、投放首笔 2100 万元（中国农业发展银行重庆市南川支行）。

存量改造的难点在权属与融资。原来的集体用地与低效资产要先解决开发模式，改造才能启动。

六、平急转换的机制

平急两用的核心是转换机制。长沙市住房和城乡建设局印发《长沙市「平急两用」公共基础设施建设设计指南（试行）》，把应急情况分为疫情应急、假期应急与突发自然灾害和公共事件应急 3 种类型，要求出现紧急情况时设施能在 7 天内实现平急转换（长沙市住房和城乡建设局）。

转换要先规划好类型。厦门市自然资源和规划局印发《厦门市「平急两用」公共基础设施布局专项规划》，统筹隔离功能旅游居住设施、医疗应急服务点与城郊大仓基地 3 类设施，全市布局旅游居住设施 50 余处、医疗应急服务点 110 余处、城郊大仓基地 12 处（厦门市自然资源和规划局）。

转换机制要有可操作的动作。项目按类型配转换预案，明确谁下令、在多久内切换，转换才能从纸面落到现场。

七、转换能力的实战检验

平急转换的能力靠实战检验。2025 年 7 月下旬北京遭遇极端强降雨，平谷区体育中心综合馆启动预案，2 小时内清空 2500 多平方米的主场馆、完成地面防护铺设、设置 707 张床位，并划分出专护区与母婴室；全区平急两用网络承担了近 2/3 的安置任务（新华社《新华每日电讯》，2026 年 1 月）。

物流设施在应急中承担物资调运。京平综合物流枢纽集聚了京东、菜鸟等物流企业，拥有占全市一半以上的高标准仓储面积；首都食材共配中心年周转蔬菜 5 万吨、猪肉 3000 吨，每天动态滚动储备 100 吨应急蔬菜（新华社《新华每日电讯》，2026 年 1 月）。

平谷全区具备负压通风与污水处置等功能的储备应急房源有 2.3 万余间。平时做旅游与住宿，急时转成安置空间，转换靠的是日常的转换规程与定期演练，而不是临时组织。

图 4　平谷的平急转换机制

八、平急两用改造的资金与运营

资金与运营决定改造能否持续。重庆市依托超大特大城市「平急两用」公共基础设施管理系统，已向国家推送正式项目 418 个、总投资 1770 亿元，金融机构已完成除医疗项目外的 283 个项目的融资对接，授信项目 54 个、授信贷款金额达到 308 亿元（重庆市发展和改革委员会，2025 年 5 月）。

运营要靠日常功能养活设施。城郊大仓平时的仓储与配送收入，覆盖设施的电费、人工与折旧，急时的应急功能才有物质基础；只建应急功能、不做日常运营的项目，平时没有进账，运行难以维持。

平急两用改造把发展与安全放进同一笔投资。设施平时服务产业与民生，急时承担保障，两种功能共用同一片场地与同一套设备。

图 5　重庆平急两用项目的融资对接（亿元）

九、基础设施平急两用改造的判断

基础设施的平急两用改造，以城郊大仓为主要载体，把贴近消费市场的中转设施与国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地的网络能力接起来。第一批试点 54 个大城市谋划约 3000 个项目、总投资超过 1 万亿元，重庆向国家推送正式项目 418 个、总投资 1770 亿元，建设规模已经可观。

改造的成效由转换能力检验。7 天内完成平急转换是设计目标，2025 年北京平谷的实战把一些场馆的转换时间压到 2 小时。改造能不能既做到「平时好用」又做到「急时管用」，取决于日常运营与转换机制是否同时到位。

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