互市商品落地加工的政策演进

关键词　落地加工试点批复加工增值率委托申报直通式通关产业指引

一、落地加工的试点起点

2020 年是落地加工的分水岭。2020 年 5 月，商务部批复广西凭祥市、东兴市、宁明县、龙州县为互市贸易进口商品落地加工首批试点；2020 年 9 月，商务部批准云南瑞丽市、河口县等地开展同类试点。

试点的核心动作是把边民进口的原料交给加工企业。云南省的政策说明里写明，鼓励各试点边境县市逐步提高互市贸易落地加工比率，加工企业应对互市进口商品实施台账管理，进行实质性加工。

图 1　落地加工从进口到出厂的链路

二、政策文件把口子开大

2023 年，落地加工从地方试点写进国家文件。2023 年 2 月 7 日，商务部等 17 个部门印发《关于服务构建新发展格局推动边（跨）境经济合作区高质量发展若干措施的通知》（商资发〔2023〕18 号），提出支持互市贸易进口商品落地加工等业态发展和相关园区建设，鼓励地方给予加工企业融资、土地等特殊支持政策。

2023 年 4 月 11 日，国务院办公厅印发《关于推动外贸稳规模优结构的意见》（国办发〔2023〕10 号），要求有力有序推进边民互市贸易进口商品落地加工试点工作。

2024 年 4 月，财关税〔2024〕7 号删掉旧规则里满足边民日常生活需要的限定，在法规上给落地加工让出空间。

图 2　落地加工政策的三份文件

三、广西把产业布局写进指引

广西的做法是把品类分工写实。2021 年 2 月，经自治区人民政府同意，自治区商务厅印发《广西边民互市贸易进口商品落地加工产业发展指引》，以边境 8 县（市、区）为区域划分，结合东盟十国输华准入商品类别和互市点资源，形成水产品、坚果加工以东兴市为主，中药材加工以宁明县、靖西市为主，农产品加工以凭祥市为主的沿边产业布局。

布局落到企业数量上有迹可循。截至 2021 年 6 月底，广西共引进落地加工企业 107 家，投资额超 20 亿元，加工产值近 200 亿元。

四、黑河的试点方案定了两件事

2021 年 1 月 14 日，黑河市人民政府印发《2021 年黑河市边民互市贸易进口商品落地加工试点方案》，把预警和考核写进流程。

预警看规模。当互市贸易落地加工规模达到计划总规模 80% 或以上，且按此前月平均进度测算将突破全年计划总规模时，由黑河自贸片区管委会牵头，会同黑河海关、黑河市商务局向上级主管部门发出预警。

考核看四项。按加工企业拟定的落地加工规划，从进口总额、使用结构（含落地加工、边民自用、直接销售）、加工增值率、吸纳就业等方面制定试点绩效考核指标。

五、边境小额贸易也进了政策范围

政策不只覆盖互市一条通道。云南省 2025 年推进外贸稳进提质政策里，支持边境小额贸易进口商品落地加工，条件是边境贸易进口原料占比大于等于 20%，支持内容为生产设备购置费用和国内段运输费用。

同一批政策也支持边民互市落地加工，对厂房建设、租用、改造和设备购置费用，以及国内段运输费用给予支持；对落地加工企业因设备购置、料件进口、办理相关资质产生的流动资金贷款利息给予贴息。

六、通关环节的两项改造

通关的组织方式改了两次。中国（广西）自由贸易试验区崇左片区推出分类管理、委托申报、直通式通关三项做法，允许经备案的边民互助组（合作社）委托 1 至 2 名边民代表，在互市区（点）监管作业场所内按进口免税合计额度申报。

运输方式跟着改。原来的流程是进境大货车在越方口岸卸货、边民分别申报再由小车分装、在中方口岸过驳中国大车、最后到园区企业卸货；直通式通关之后，越南籍进境货车报关通关后可以直接驶入边境工业园区企业厂区。对被布控抽检的商品，海关抽取代表性样品后可先予放行，直通落地加工企业仓库，待检测结果合格后即可加工。

图 3　直通式通关前后的两套流程

七、税收上的缴 3 抵 9

落地加工的税收安排靠一张发票接起来。参贸边民在落地加工商品流向市场时，向落地加工企业开具 3% 增值税专用发票，加工企业按法定扣除率 9% 计算进项税额抵扣，这项安排通常被称为缴 3 抵 9。

依据在《财政部 税务总局关于简并增值税税率有关政策的通知》（财税〔2017〕37 号）、《财政部 税务总局关于调整增值税税率的通知》（财税〔2018〕32 号）和《财政部 税务总局 海关总署关于深化增值税改革有关政策的公告》（财政部 税务总局 海关总署公告 2019 年第 39 号）。

抵扣有前提。加工企业必须取得合法有效的增值税扣税凭证，而交易对手方是分散的边民，合作社作为组织方要做好边民交易内容、项目和金额的归集，让申报与物流、资金流信息对得上。

八、互市商品的品类在扩

落地加工的品类从水果起步，逐步扩到水产品和中药材。红河州河口县已开展咖啡、木薯、榴莲等多类互市进口商品落地加工，品类由 2024 年的 5 种增加到 6 种。

扩品类靠监管场地。河口瑶族自治县人民政府的信息显示，河口口岸可进口 10 种水果、冰鲜海产品 128 个品种、32 种中草药，是云南省对越农特产品进出口最大的口岸，现阶段正加快公路口岸进境食用水生动物指定监管场地建设。

吉林珲春的品类也在扩。2026 年 8 月，一批 22.5 吨的俄罗斯冷冻鸡爪在珲春口岸办结入境通关手续，成为该市首单互贸进口肉类落地加工业务。

图 4　河口口岸可进口的品类数

九、门槛定在增值率上

落地加工能不能拿政策，看增值率。云南省的试点政策写明，加工企业应对互市进口商品实施台账管理，进行实质性加工，加工增值比率应不低于 20%。内蒙古二连浩特 2021 年 3 月的压力测试实施方案给出同一门槛，加工增值比率不低于 20%。

门槛在执行层面会分档。云南省 2023 年推进外贸稳进提质政策的申报条件里，落地加工企业加工增值比例在 5% 以上、实现 5 人以上边民就业（签订 3 个月以上劳务合同并缴纳社会保险）即可申报物流费用补助，单个企业支持上限为收购边民提供商品发票金额的 0.5%、且不超过 100 万元。

图 5　落地加工增值率的两种门槛

十、政策演进的落点

落地加工的政策在往细处走：从给额度，到给场地，再到给通道和税收工具。2020 年的试点解决的是能不能做，2023 年的文件解决的是做了给什么支持，2024 年的清单解决的是原料能不能合法进来。

执行的重心落在三件事上：增值率是否达标、票据与资金能否对上、额度是否真落在边民身上。这三件事里任何一件松掉，政策红利就会从加工环节漏回贸易环节。

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