城市保供体系与应急流通

关键词　生活必需品应急菜篮子市长负责制政府储备中转接驳平价投放

一、应急管理的分级与指挥

《生活必需品市场供应应急管理办法》于 2011 年 12 月 12 日以商务部令第 4 号公布，2012 年 2 月 1 日起施行。办法把市场异常波动定义为因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件或其他事件，造成肉类、蔬菜、蛋品、奶制品、边销茶和卫生清洁用品等生活必需品市场供求关系突变，在较大范围内导致价格异常波动或商品脱销、滞销的状态。

异常波动按影响范围分 4 级：一级是全国或跨省、自治区、直辖市的市场异常波动；二级是发生在一个省、自治区、直辖市较大范围或一个计划单列市、省会城市的市场异常波动；三级是发生在一个设区的市较大范围的市场异常波动；四级是发生在一个县内的市场异常波动。

指挥体系同步分级。商务部成立由部长担任总指挥、分管部领导担任副总指挥的应对市场异常波动指挥部；县级以上地方商务主管部门成立由主要负责人担任总指挥的同级指挥部。

图 1　市场异常波动的 4 个等级

二、菜篮子市长负责制的考核

考核的制度依据是《国务院办公厅关于印发“菜篮子”市长负责制考核办法的通知》（国办发〔2017〕1 号）。2023 年，农业农村部会同国家发展改革委、财政部等部门修订《“菜篮子”市长负责制考核办法实施细则》（农市发〔2023〕1 号）。

考核对象是各直辖市、计划单列市和省会城市，共 36 个城市。考核采取基础分加绩效分的方式，满分 100 分，结果分 4 个等级：90 分以上为优秀，75 分以上 90 分以下为良好，60 分以上 75 分以下为合格，60 分以下为不合格。考核工作每 2 年为一个考核期，得分根据考核期内第 2 年各项指标数据计算。

分值分配到了生产端。蔬菜面积 6 分、蔬菜产量 6 分、肉类产量 9 分、水产品养殖面积与产量 6 分。蔬菜考核要求城市全市常住人口人均菜地保有面积不低于 3 厘，蔬菜播种面积达到前 3 年平均值的 98% 得基础分。

图 2　“菜篮子”考核的生产端分值

三、政府储备的两级体系

肉类储备分中央和地方两级，由商务部统筹管理。中央储备肉包含活猪储备和冻肉储备，华商储备商品管理中心受商务部委托负责入库、在库、出库的日常管理和具体操作。储备实行常年储备、定期轮换，冻猪肉原则上每年储备 3 轮、每轮储存 4 个月左右。

动用权属于政府。2020 年，中央储备冻猪肉累计向市场投放约 39 万吨；2019 年 9 月至 2020 年 1 月，华商储备商品管理中心组织实施 9 次投放，累计投放 22 万吨。

节日和极端天气是投放的高频时点。2026 年 2 月 5 日，商务部会同财政部在民族地区组织投放 2000 吨中央储备冻牛羊肉；同期安徽、福建、山东等地落实猪肉、冬春蔬菜储备 10 万吨以上。

四、成品粮油的储备底线

粮食领域的储备标准更明确。国家粮食和物资储备局介绍，36 个大中城市主城区成品粮储备保障能力在 15 天以上，其他城市也保有一定数量的成品粮油储备。

应急网络同步扩容。全国各级粮食应急加工企业由 5448 家增加到 6872 家，粮油应急日加工能力由 120 万吨增加到 178 万吨；粮食应急供应网点由 4.3 万家增加到 5.9 万家，成品粮油应急日供应能力由 106 万吨增加到 167 万吨。

预案体系已经建成国家、省、市、县 4 级，并建成京津冀、长三角、粤港澳、成渝、华中、西北、东北 7 个区域粮食应急保障中心。

五、跨区调运与中转接驳

2022 年上海疫情期间的跨省物流安排，把中转接驳的做法做成了样本。国家发展改革委协调推动在浙江平湖、江苏昆山和上海西郊国际设立 3 处服务上海的生活物资中转接驳站，对外省市入沪的生活物资运输车辆和人员实行全过程封闭管理。

操作方式是甩挂接驳。保供企业把外省市生活物资运抵中转站后，只换车头不换箱，外省市车辆挂空箱或空车头直接返回。平湖中转站占地 4.5 万平方米，每日最高承载货车 200 台次，满负荷运力约 4000 吨；昆山中转站占地约 1.3 万平方米，每日最高承载货车 50 台次，满负荷运力约 1000 吨。

累计调运量可以量化。截至 2022 年 4 月 22 日，上海与昆山之间累计调拨物资 1.39 万吨，平湖中转站累计调拨 2018.7 吨，昆山中转站累计调拨 2180 吨。

图 3　生活物资的中转接驳流程

六、末端投放网络的量化

储备要变成货架上的商品，靠的是投放网点。2026 年春节，青岛在市区 123 个投放点投放 1.7 万吨蔬菜和冻猪肉储备；济南在 158 个投放网点投放政府储备蔬菜，累计超过 630 吨；上海、湖北启动政府平价肉菜投放，平均价格优惠 10% 以上。

河南的做法是把网点铺到县市。全省设 220 个生活必需品应急商品集散地、1936 个应急投放网点待命，储备猪肉 9573 吨，其中省级冻肉储备 3350 吨、各市储备 6223 吨。郑州在 2024 年 1 月 31 日至 2 月 4 日以低于市场均价 10% 至 20% 的价格，在 181 家超市门店投放 500 吨以上鸡蛋和 4000 吨以上蔬菜。

北京走的是市场端的轮换储备。新发地在强降雪和极寒天气期间对土豆、洋葱、大白菜等 9 个品类 3000 吨菜品进行轮换式储备，根据监测动态随时投放市场，日蔬菜供应量稳定在 2 万吨以上，并调配 100 多辆蔬菜直通车 24 小时待命。

图 4　城市储备的投放规模

七、产地对接与联保联供

城市保供还有产地这一端。商务部 2021 年印发《关于做好今冬明春蔬菜等生活必需品市场保供稳价工作的通知》，要求各地支持鼓励大型农产品流通企业与蔬菜、粮油、畜禽养殖等农产品生产基地建立紧密合作关系，签订长期供销协议；耐储蔬菜提前采购锁定货源，做好本地菜与客菜、北菜与南菜、设施菜与露天菜之间的梯次轮换和衔接供应。

跨省联保联供是固定机制。山东建立蔬菜联保联供机制，构建胶东、省会、鲁南 3 个片区联保联供机制，确定 227 个蔬菜基地和批发市场为保供单位。河北通过 35 家联网农产品批发市场定期汇总主要蔬菜品种批发市场价格，分析生产与价格走势。

价格监测是预警的前置环节。商务部要求每日跟踪蔬菜、肉类等重点生活必需品的供求和价格变化情况，及时预测、及早预警。

图 5　联保联供的覆盖范围

八、平价销售与终端网络

国家发展改革委会同民政部、交通运输部、农业农村部、商务部、市场监管总局印发通知，要求启动蔬菜等政府储备投放，并依托连锁商超、社区菜店等渠道开展平价惠民销售。

成都把保供做成了体系。成都建立覆盖全市近 300 个监测点的三级价格监测网络，全年采集分析价格数据近 30 万条，并与德阳、眉山、资阳及重庆建立价格协作与预警研究机制。储备上，落实 1220 个蔬菜应急保供基地和 1429 家肉类应急保供基地，年生产能力分别为 240 万吨和 32 万吨，并与重点保供企业签订协议，要求保持满足 7 天正常销售的商业库存。

广州的做法是专业市场布局。广州有 32 个“菜篮子”专业市场，2022 年肉蛋奶鱼果菜等 6 类“菜篮子”产品总消耗量约 697.39 万吨；广州印发“菜篮子”专业市场布局规划（2021 年至 2035 年），形成 7 加 14 加 7 的一、二级销地市场和产地市场总体布局。

图 6　成都的应急保供能力

九、保供体系的成本与边界

保供体系的运行有成本。储备要占用资金和仓容，冻猪肉每年轮换 3 轮，轮换过程存在价差和损耗；平价销售要求价格低于市价，差额由财政或企业承担。

储备规模也不能无限扩大。成品粮油储备的底线是 36 个大中城市保障 15 天以上市场供应，肉类储备按 4 个月一个周期轮换，这些数字对应的是应急状态下维持基本消费的时间窗口，不是常态化供应的库存目标。

“菜篮子”市长负责制把责任压到城市主要负责人，考核结果作为市人民政府主要负责同志和领导班子政绩考核的内容之一。考核的分值更多落在生产端，蔬菜面积、蔬菜产量、肉类产量、水产品产量 4 项合计 27 分，指向的是本地自给能力而不是库存规模。

行内实情

相关问题