流通体制改革的方向

关键词　统一大市场现代流通体系县域商业渠道下沉冷链物流流通成本

一、流通体制改革方向跟着堵点走

流通体制改革的方向，要放到 40 年的时间里看。改革的过程是一段一段解决当时最突出的堵点：早期堵在能不能自由买卖，中期堵在市场怎么建，近年堵在流通成本高、产地设施弱、城乡两头不均衡。

每个阶段的方向，都能在当时的政策文件里找到对应。1985 年的一号文件改统购派购，1998 年党的十五届三中全会提出发展区域性或全国性批发市场，2021 年到 2023 年密集出台的流通和冷链规划把方向落到设施和网络上。

方向随堵点变，这是判断下一步走向的入手处。

图 1　流通改革方向的三个阶段

二、早期方向：解决能不能自由买卖

1985 年，中央一号文件决定取消农产品统购派购制度，国家不再向农民下达统购派购任务，按不同情况实行合同定购和市场收购（中共中央、国务院，1985 年中央一号文件）。

价格随后分步放开。到 1992 年底，全国有 844 个县市放开了粮食价格；1993 年 4 月 1 日起，全国取消粮票和油票，实行粮油商品敞开供应，统购统销制度退出（《人民日报》，2018 年 12 月 10 日）。

这一阶段的方向只有一个：把买卖的自由还给农民和经营主体。制度放开之后，市场才能长出来。

三、中期方向：解决市场怎么建

市场自由了，还要有地方交易。1998 年，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，继续发展多种形式的初级市场，重点在集散地发展区域性或全国性批发市场（农业部《中国农产品批发市场发展总报告》，2017 年 3 月 17 日）。

2004 年的一号文件把流通单列一节，提出加强产地和销地批发市场建设，创造条件发展现代物流业；此后几年，政策逐步细化到市场升级改造、质量等级化、包装规格化和鲜活农产品绿色通道（农业部《中国农产品批发市场发展总报告》，2017 年 3 月 17 日）。

2014 年，方向延伸到公益属性。当年中央一号文件提出开展公益性农产品批发市场建设试点，同年商务部等 13 个部门联合印发文件（商建发〔2014〕60 号），提出在市场化运作基础上加大政府投入（商务部，2015 年 3 月 31 日）。

四、方向一：统一大市场

近年方向的第一条是统一。2022 年 4 月 10 日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布，明确要打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动（中国政府网，2022 年 4 月 10 日）。

意见从「立」和「破」两头提要求。立的一头是「五统一」，包括强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管公平统一；破的一头是规范不当市场竞争和市场干预行为（国家发展改革委，2022 年 4 月 20 日）。

统一市场的方向，直接对准农产品跨区域流通里长期存在的问题，比如地方保护和流通规则不一致。

图 2　全国统一大市场的「五统一」

五、方向二：流通体系成网

第二条方向是成网。《「十四五」现代流通体系建设规划》由国务院批复后于 2022 年 1 月发布，在农产品部分提出，依托农产品主产地、主销区、集散地，支持全国骨干农产品批发市场建设，重点加快中西部及东北地区农产品主产区市场建设（国家发展改革委《「十四五」现代流通体系建设规划》，2022 年 1 月）。

规划把设施往前端推。文件要求加快田间地头流通设施建设，推进农产品产地市场、集配中心和低温加工处理中心改造升级，加快农产品运输、仓储设施专业化改造，提高农产品商品化处理能力（同前）。

从建单个市场到建一张网络，方向的落点从点变成网。

六、方向三：渠道下沉与县域商业

第三条方向是下沉。2023 年 8 月 14 日，商务部等 9 部门联合印发《县域商业行动计划（2023-2025 年）》，提出到 2025 年在全国打造 500 个左右县域商业「领跑县」，90% 的县达到「基本型」及以上商业功能，具备条件的地区基本实现村村通快递（中国政府网，2023 年 8 月 14 日）。

计划的思路是以县城为中心、乡镇为重点、村为基础，从完善县域商业网络设施、发展农村物流共同配送、推动农村电商高质量发展、加强农产品流通体系建设等 7 个方面明确重点任务（同前）。

这项工作的起点更早。2021 年 4 月 27 日，国务院常务会议专题研究加强县域商业体系建设，同年商务部等 17 部门印发《关于加强县域商业体系建设促进农村消费的意见》（商流通发〔2021〕99 号）。

七、县域商业的落地进展

县域商业的方向已经有了初步进展。2022 年，全国建设改造县城综合商贸服务中心 983 个、乡镇商贸中心（大中型超市、集贸市场）3941 个；各地建设各类县级物流和寄递配送中心 1500 个、乡镇快递和邮件处理站点 7600 个，95% 的行政村实现快递直达（全国电子商务公共服务网，2023 年 9 月）。

进展也暴露了短板。商务部在 2023 年的发布会上提到，县域商业还存在消费环境有待改善、商品种类不够丰富、物流配送成本偏高等问题（全国电子商务公共服务网，2023 年 9 月）。

落地的节奏说明，渠道下沉不是发一个文件就能完成的事，它要靠网点、物流和经营主体一起补齐。

图 3　县域商业设施的落地进展

八、方向四：设施补短与冷链

第四条方向是补设施短板。2021 年 12 月，国务院办公厅印发《「十四五」冷链物流发展规划》，提出到 2025 年初步形成衔接产地销地、覆盖城市乡村、联通国内国际的冷链物流网络，布局建设 100 个左右国家骨干冷链物流基地（国务院办公厅《「十四五」冷链物流发展规划》，2021 年 12 月）。

基地建设按计划推进。2025 年 6 月，国家发展改革委发布新一批国家骨干冷链物流基地建设名单，19 个基地入选，至此基地总数达到 105 个，实现 31 个省区市全覆盖（国家发展改革委，2025 年 6 月）。

冷链的方向对准的是流通损耗和品质问题。产地预冷和冷藏运输补不上，前端的好货在流通环节就会掉价。

图 4　国家骨干冷链物流基地

九、方向的共性

把这几条方向放在一起看，有一条共同的线索：从放开走向成网，再从成网走向降本和补短。

早期政策解决的是交易资格，中期政策解决的是交易场所，近年政策解决的是网络、设施和成本。2022 年统一大市场提出降低市场交易成本，2023 年县域商业行动提出补齐物流短板，2021 年冷链规划聚焦产地「最先一公里」和城市「最后一公里」，落点都在成本上。

方向的演变有一致的内在逻辑：市场能办的事交给市场，市场办不了的基础设施和规则，由政策来补。

十、方向的推定方法与启示

从历史经验推当下的方向，可以看 3 个信号：堵点在哪里，文件写到哪里，钱投到哪里。

堵点上，农产品跨区域流通的地方保护和产地设施薄弱是当前的主要问题；文件上，2022 年的统一大市场意见、2021 年的现代流通体系规划和冷链规划、2023 年的县域商业行动把方向写得具体；投入上，县域商业安排中央财政资金继续支持，冷链基地两年间从规划数量走到全覆盖。

对当下的启示在于，判断流通体制下一步往哪走，不必凭空设想。方向已经写在连续几年的公开文件里，也写在资金投向的变化里。历史经验能提供的，是判断这些方向有没有来路，以及它们可能在哪一环遇到阻力。

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