基础设施短板与补短板工程

关键词　基础设施短板补短板工程县域商业建设行动综合货运枢纽补链强链中央预算内投资产地冷链

一、农产品流通基础设施的短板在哪

短板首先在地域分布上。2025 年 2 月，国家发展改革委印发《国家物流枢纽布局优化调整方案》，新增廊坊商贸服务型、常州生产服务型等 26 个国家物流枢纽，其中近 60% 位于中西部地区；布局调整后共有 152 个国家物流枢纽承载城市，布局建设 229 个国家物流枢纽（国家发展改革委）。

建设进度同样在向中西部倾斜。截至 2025 年 6 月，国家发展改革委累计牵头发布 7 批共 181 个国家物流枢纽建设名单，占规划布局总数的 79%，实现 31 个省（区、市）全覆盖，中西部物流枢纽占比逐步提升（国家发展改革委）。

短板不是总量的短缺，是分布的缺口。东部枢纽密集，中西部与县域的节点稀疏，货流在跨区域通道上找不到落点。

二、短板多出在衔接环节

短板分两块。第一块是设施「硬联通」存在断点，部分港口与园区的集疏运体系尚不完善，「最后一公里」衔接不畅；第二块是规则标准「软衔接」不畅，多式联运单证互认困难、责任划分不清，制约「一单制」的深入推进；第三块是产业链供应链的协同水平待提升，各环节之间缺乏有效协同（中国经济网，2025 年 11 月）。

两块短板的补法不同。设施断点靠工程补，规则断点靠标准与信息共享补。补短板工程如果只算工程投资，会把规则这一块漏掉。

图 1　农产品流通基础设施的短板环节

三、补短板工程之一的枢纽与集疏运

国家综合货运枢纽补链强链是补枢纽短板的专项工具。2024 年 7 月，青岛入选国家综合货运枢纽补链强链支持城市，在 12 个支持城市（群）中获评 A 档，全额获得 2025 年度中央财政奖补资金 3.3333 亿元，2024 年至 2026 年最高可争取 10 亿元（青岛市发展和改革委员会，2025 年 8 月）。

同一批资金在江苏落到组合型枢纽上。徐州市财政局联合市交通运输局下达 2025 年国家综合货运枢纽补链强链奖补资金 8333 万元，累计奖补达到 5 亿元，重点支持「连云港—徐州—淮安」国家综合货运枢纽建设（徐州市财政局，2025 年 10 月）。

奖补与绩效挂钩。入选城市（群）每年获取的中央财政支持资金额度与年度绩效评价结果直接相关，绩效高则资金到位足，补短板工程的推进节奏随之被评价结果牵引。

图 2　补短板奖补资金的额度（万元）

四、补短板工程之二的县域商业与农村物流

县域是农产品上行的起点，也是设施的薄弱段。商务部会同财政部实施县域商业建设行动，支持建设改造县级物流配送中心与乡镇快递站点，整合县域邮政、供销、快递与商贸物流资源，发展共同配送（商务部）。

中央财政资金按县下达。2025 年，双辽市的县域商业建设行动项目获得中央财政扶持资金 448 万元，通化县获得 420 万元，镇赉县获得 436 万元，肃南裕固族自治县获得中央财政专项奖补资金 516 万元，桦南县的项目储备库资金规模为 1200 万元（各县人民政府公开文件）。

资金的支持方向集中在 5 处：补齐县域商业基础设施短板、增强农产品交易市场功能、完善农村物流基础设施、改善优化县域消费渠道、增强农村产品上行动能。方向里既有设施，也有商品化处理与产销对接。

图 3　县域商业建设行动的中央财政资金（万元）

五、改造农贸市场与县乡配送网点

补短板的具体动作落在农贸市场与配送网点上。甘肃临洮县太石镇农贸市场改造提升项目总投资 171 万元、中央资金 68 万元，改造大棚彩钢顶、照明、落水管与冷库配送中心彩钢顶，并硬化院面、改造排水渠（临洮县商务局，2026 年 2 月）。

配送与冷藏是县域补短板的常见投向。桦南县新增农产品供应链冷藏设备购置项目 120 万元、农产品商品化低温设备购置项目 100 万元，支持商贸企业建设 400 平方米仓储库存的冷藏与速冻能力（桦南县人民政府）。

镇赉县把 10 个项目排成一张表：1 个乡镇商贸中心改造、1 个乡镇集贸市场改造、1 个商贸流通企业自建物流、1 个县级前置仓改造、4 个乡镇农产品商品化预处理中心、1 个传统商贸流通企业转型升级、1 个农产品上行项目（镇赉县人民政府）。

这些项目的补助有比例上限。乡镇集贸市场与商贸中心按补助比例不超过项目投资总额的 50%、单个上限不超过 50 万元执行，差额由承办主体自筹（镇赉县人民政府）。

六、补短板工程之三的产地与市场

产地与市场这一段由多个部门分担。商务部会同财政部支持 17 个省（自治区、直辖市）加强农产品供应链体系建设，补齐冷链物流设施短板、完善农产品流通骨干网络；农业农村部会同财政部实施农产品产地冷藏保鲜设施建设项目（农业农村部对十四届全国人大三次会议第 4385 号建议的答复）。

县域里的产地设施也靠专项债与中央预算内投资拉动。晋城市陵川县中药材冷链物流仓储中心建设项目一期进度达到 70%，累计到位资金 10712.92 万元，其中专项债券 6500 万元、中央预算内投资 700 万元，由晋城市鸿远供应链管理有限公司负责建设运营（晋城市人民政府，2025 年 11 月）。

多路资金投向同一段短板。中央预算内投资、中央财政专项与地方政府专项债各有申报口径，项目要按来源分别对接，资金的到位节奏因此被拆成几条线。

图 4　陵川中药材冷链项目的资金构成

七、补短板的资金工具与资金去向

补短板的资金分几类工具。国家综合货运枢纽补链强链按年度绩效评价拨付奖补；县域商业建设行动按县下达中央财政资金，单个项目设补助比例上限；产地冷藏保鲜设施按审计造价的比例核定补助，实行先建后补；有收益的项目用地方政府专项债，要求项目自身收益覆盖本息。

工具之间的分工清楚：无偿补助补公共性与公益性的设施，专项债补有现金流的设施。同一个项目可以叠加申报不同来源，中央资金之间不重复安排。

资金去向决定补短板的效果。补在设施上的钱见效快，补在运营与规则上的钱见效慢，两类都需要，节奏不同。

八、补短板工程落地的难点

补短板工程的难点在落地与运营。项目储备库会随主体意愿调整，桦南县 2025 年就因使用主体退出，把孟家岗镇鲜食玉米保鲜冷库项目移出储备库，并把新华市场升级改造项目的安排资金从 436 万元调整为 480 万元（桦南县人民政府）。

设施建成之后要转起来。农贸市场改造完没有商户、配送中心建成没有货量，短板在数字上补上了，在实际流通中仍然缺位。补短板工程把设施补齐只是起点，配套的货源组织与运营团队决定设施的使用率。

九、基础设施补短板工程的判断

农产品流通基础设施的补短板工程，按短板的位置分三类推进：枢纽与集疏运补跨区域的连接，县域商业与农村物流补城乡之间的循环，产地与市场补上行与交易的节点。三类工程都有对应的资金工具，方向与钱基本对得上。

补短板的效果要看设施有没有被用起来。改造后的农贸市场、建成的配送中心与产地设施，只有接上货源与运营，短板才算真正补上。工程的验收标准如果只看建成，不看使用，补出来的仍是闲置资产。

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