专项债与超长期特别国债的应用

关键词　超长期特别国债地方政府专项债城乡冷链物流收益自求平衡中央预算内投资

一、两类资金的规模与用途分工

超长期特别国债与地方政府专项债券在用途上的分工，来自它们的偿债来源。超长期特别国债由中央财政统筹，期限在 10 年以上，2025 年安排 1.3 万亿元；地方政府专项债券列入政府性基金预算，以项目对应的政府性基金收入或专项收入偿还，2025 年安排 4.4 万亿元。中央预算内投资 7350 亿元，是另一条支持渠道。

农产品流通设施在两类资金里都能找到位置：仓储与物流基础设施属于重大项目范畴，冷库、批发市场既有经营性又带公共服务属性，可以由专项债支持。

图 1　2025 年主要财政资金规模（亿元）

二、超长期特别国债的两大投向

2025 年超长期特别国债的 1.3 万亿元里，8000 亿元支持「两重」，5000 亿元支持「两新」；「两新」的 5000 亿元中，3000 亿元用于消费品以旧换新、2000 亿元用于设备更新。《2025 年国务院政府工作报告》同时安排特别国债 5000 亿元支持国有大型商业银行补充资本。

「两重」里的粮食和化肥等仓储设施、重要物流流通基础设施，是农产品流通设施的直接资金来源；「两新」里的设备更新，对应冷库制冷、分选、包装等设备的替换。2025 年设备更新投资补助支持约 8400 个项目、带动总投资超过 1 万亿元。

图 2　超长期特别国债的两大投向

三、专项债投向领域与负面清单管理

专项债券的投向长期采用正面清单管理，覆盖交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、新型基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域。2025 年起逐步转向负面清单管理，禁止投向楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等。

用作项目资本金的领域扩展到 17 个行业，包括铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设备、煤炭储备设施、城乡电网、新能源、水利、城镇污水垃圾处理收集、供排水、供热、供气、国家级产业园区基础设施、保障性住房、重大集成电路产线及配套基础设施。

四、冷链物流项目的资金渠道

城乡冷链和国家物流枢纽建设有中央预算内投资专项，补助比例最高为 30%（发改经贸规〔2023〕1753 号）。「两重」里的粮食和化肥等仓储设施，按不高于支持建设内容核算投资的 50% 补助；重要物流流通基础设施，按不超过核算投资 30% 补助或给予贷款贴息。

渠道之间可以组合：中央预算内投资补资本金缺口，专项债券覆盖有收益的建设内容，超长期特别国债支持「两重」项目。国家骨干冷链物流基地累计达到 105 个，覆盖 31 个省区市，基地内的项目是资金投向的重点。

图 3　冷链物流项目的资金渠道

五、收益与融资自求平衡的测算

专项债项目的核心是收益覆盖本息。金水区冷链物流配送中心建设项目收益与融资自求平衡专项债券实施方案显示，项目总投资 30000 万元，其中财政资金 11000 万元占 36.67%、专项债券 19000 万元占 63.33%，债券期限 15 年，2023 年至 2025 年分别发行 8000 万元、6000 万元、5000 万元；测算累计现金流入 89369.45 万元、累计现金流出 80401.27 万元、结余 8968.18 万元，预期收入 54467.37 万元、预期收益 35638.18 万元，本息覆盖倍数 1.28 倍。

测算的基础是出租率、租金与服务费水平。收益不达预期时，还款来源会受影响，项目在申报阶段对收入的假设因此格外重要。

六、冷链项目落地的绩效

定安县城乡冷链物流一体化基础设施建设项目 2025 年度绩效自评报告显示，项目概算 18290 万元，2025 年下达专项债券补助资金 5500 万元，资金到位率 100%、支出完成率 100%，可用于资金平衡的经营性收益 23793.40 万元，本息覆盖倍数 1.22；项目 2024 年 7 月开工，截至 2025 年 12 月 31 日形象进度 96.58%。

绩效自评把资金到位、支出进度、形象进度、收益覆盖放在一起考核，是判断项目是否按计划推进的依据。资金到位率高、形象进度接近完工的项目，说明前期手续与施工条件具备。

图 4　三个冷链项目的专项债资金（万元）

七、已有冷链资产的专项债案例

南宁农产品交易中心（二期）项目 2025 年发行专项债券 7000 万元，连续 4 年累计发行 4.8 亿元，票面利率 2.13%、按先息后本偿还；项目已建成库容 13 万吨的冷链仓储设施，预计降低损耗率、提升区域流通效率超过 20%。马尔康市天府夏繁特色农产品批发市场建设项目总投资 13563 万元，申请专项债券 1 亿元、本次发行 8000 万元，总建筑面积 14800 平方米，其中批发区 9000 平方米、恒温库 1000 平方米、冷库 800 平方米，2025 年 4 月 10 日开工，已完成投资 4500 万元。

已有资产补充建设是专项债券支持冷链的一条主要路径，项目依托既有市场的交易基础，收益来源相对清晰。

八、资金到位与使用进度

资金到位不等于形成实物工作量。渭南市临渭区绿色产业融合发展及农产品保鲜冷链智慧物流项目占地 19004 平方米、总建筑面积 27250 平方米、计划总投资 23114 万元，截至 2025 年末专项债券资金到位 9000 万元且未使用。商洛市 2025 年新增发行专项债券项目 62 个、规模 27.54 亿元，其中城乡冷链物流基础设施项目 7 个、2.08 亿元。

项目储备、前期手续、施工条件决定了债券资金的使用速度。资金在账上停留，既增加利息负担，也反映项目推进的进度。

九、专项债与超长期特别国债的应用要点

两类资金的应用要点在匹配。超长期特别国债的期限在 10 年以上，与冷链设施 20 年到 30 年的使用周期接近，适合支持回收期长的仓储与流通设施；专项债券要求收益自求平衡，适合有稳定租金与服务费现金流的冷库、批发市场项目。

项目选择的落点是收益来源与还款安排。冷链项目的收益主要来自冷库租金、仓储服务费与交易手续费，测算要有出租率与价格的实际依据；资金使用要有实物工作量支撑，前期手续与施工进度决定资金能否按计划支出。

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