粮食储备体制的改革方向

关键词　粮食储备储备与经营分开中央储备地方储备企业社会责任储备粮食安全保障法

一、改革的三条主线

粮食储备体制改革的动作集中在三条线上。第一条是储备业务与商业性经营分开，承储政府粮食储备的企业不得同时经营与储备相冲突的商业业务；第二条是中央储备、地方储备与社会责任储备分层，各自的触发条件与动用权限不同；第三条是从政策文件治理转向依法治理，把储备的规模、结构、布局与动用程序写进法律与配套条例。

三条线各自解决一个问题。第一条解决承储企业同时承担政策性与商业性业务的角色冲突，第二条解决不同层级储备谁先用、谁后补的衔接，第三条解决制度的稳定性，让储备管理不再依赖逐年下发的通知。

图 1　粮食储备体制改革的三条主线

二、储备与经营分开的落地方式

分开的办法是把两类业务在四个维度上切开。人员方面，储备岗与经营岗分开设置，岗位职责分别认定；实物方面，政策性粮食与经营性粮食分开存放与运输，防止相互挤占；财务方面，两类业务分设账户、单独核算收支与盈亏；账务方面，建立独立账套，分类记录两类业务。

中央层面的整合先走了一步。中国储备粮管理集团与中国中粮集团通过股权合作推进储备加工领域的分类改革，组建由中储粮控股的粮食仓储业务合资公司，承担中央储备粮的储备管理与运营；中粮一侧聚焦油脂油料加工与市场化经营。两家企业的功能定位分开，公益类与商业类各归其位。

地方层面的改革落在一企一策。地市级把储备公司划转至国资平台，由国资履行出资人职责、粮食和储备部门履行行业监管职责；县级企业按辖区实际确定出资人与监管主体，把储备业务与经营业务分离。

三、中央、地方与社会责任储备的分层

储备的功能按层级分工。中央储备调节全国粮食供求总量、稳定粮食市场、应对重大自然灾害或者其他突发事件，是储备体系里的压舱石；地方储备调节区域粮食市场供求、应对局部应急状况，是第一道防线；社会责任储备调节区域粮食市场供求，是缓冲器。

三类储备的动用顺序不同。地方储备按分级动用原则执行，先动事件发生地的县级储备，不足时由县级政府申请动用市级储备，再有缺口逐级向上申请；中央储备的动用方案报国务院批准后组织实施。分层的意义在于把响应时间压短，把动用权限与粮权归属对上。

图 2　三类储备的功能与动用顺序

四、企业社会责任储备的建立

企业社会责任储备是法律新增的一类储备。县级以上地方人民政府根据本行政区域实际情况，指导规模以上粮食加工企业建立企业社会责任储备；粮食加工企业按不低于上年度日平均加工量的倍数确定储备规模，福建的口径是不低于三倍，浙江的口径是原则上按10倍核定。

这类储备的粮权归企业。平时由企业自行管理、自主经营、自负盈亏，可以结合正常生产经营进行加工和购销；市场供应紧张、价格异常波动时，政府下达动用指令，企业按要求投放。储备的品种以口粮为主，包含小麦、稻谷及其成品粮。

图 3　两类省份的社会责任储备核定标准（倍）

五、储备规模与布局的确定

储备规模由国务院确定并实行动态调整。中央政府粮食储备规模和地方政府粮食储备总量规模由国务院确定，政府粮食储备的品种结构与区域布局按国务院有关规定确定；省级政府按粮食安全责任制要求，落实地方储备规模，优化储备布局和品种结构。

动态调整的依据是产销形势。储备的品种结构随口粮消费结构变化，区域布局随主产区与主销区的距离调整。规模与结构确定之后，还要通过报告制度接受监督，县级以上人民政府将政府粮食储备情况列为年度国有资产报告内容，向本级人民代表大会常务委员会报告。

六、监管新模式的落地方式

监管从审批转向以过程为主的模式。二十届三中全会提出统筹推进粮食购销和储备管理体制机制改革、建立监管新模式；改革后的监管重点落在国家粮食安全目标落实、储备政策和宏观调控任务执行、政策性粮食库存管理、粮食质量标准执行与粮食流通活动五类事项上。

监管手段以信息化为主。政策性粮食从入库到出库的全过程记录接入监管系统，实现信息实时采集、处理、传输与共享；租仓库点接入一卡通、粮情检测与视频监控，直属库与租仓点按同一标准管理。粮食流通监管采取专项行动与日常执法相结合的方式，对问题频发的环节提高检查的精准度。

图 4　储备监管转向以过程为主的模式

七、从政策治理转向依法治理

依法治理的框架由一部法律与一部条例构成。《粮食安全保障法》自2024年6月1日起施行，是我国第一部保障国家粮食安全的专门法律，全文11章74条，设粮食储备专章，规定国家建立粮食储备体系，承储政府粮食储备的企业或者其他组织实行储备与商业性经营业务分开。

配套条例补齐操作层面的规定。《粮食储备安全管理条例》列入国务院年度立法工作计划，征求意见稿分总则、计划管理、储存保管、储备轮换、社会责任储备、储备动用、监督管理、法律责任、附则9章。法律给出原则，条例给出规模、储存、轮换、动用与责任的具体规则，监管与追责才有稳定的依据。

八、市场化购销下的储备位置

政策性收储只覆盖部分品种与地区。小麦、稻谷在主产区实行最低收购价政策，预案规定执行省份、时间与价格水平，由中储粮集团承担政策执行主体责任；其余品种与其余地区以市场化收购为主。

市场化收购已经是粮食收购的主体。2024年全国粮食收购量4.3亿吨，比上年增加0.3亿吨；市场化收购占到粮食收购量的90%以上。储备的位置从直接的收购主体转向吞吐调节，价格过低时按预案启动收购，价格过高时通过轮换与投放增加供给。

图 5　2024年粮食收购与政策性粮食销售

九、改革的判断

粮食储备体制改革的落点在三处可核查的地方。储备与经营是否分开到位，看承储企业的人员、实物、财务、账务有没有独立；分层是否有效，看地方储备的动用顺序与中央储备的衔接是否顺畅；依法治理是否到位，看储备的规模、结构与动用的程序有没有写进条例与办法。

改革改变了储备主体的行为方式。承储企业从既储又营转向专司储备，储备的功能从单一的库存管理转向吞吐调节与应急保供并重，监管从年终检查转向以全过程记录为基础的过程管理。这些变化的效果要到下一轮粮食价格波动与应急动用时才能看清。

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