中央储备与地方储备的分工

关键词　粮食储备中央储备地方储备储备轮换垂直管理成品粮储备

一、两级储备的事权与粮权

粮食储备分中央政府储备和地方政府储备两级，粮权归属不同。中央储备的粮权属国务院，由中储粮集团垂直管理；地方储备的粮权属省级政府，由省、市、县分级管理。两级储备合在一起，再加上最低收购价粮等政策性粮食，构成各级政府可用的调控资源。

地方储备的规模有底线要求。1998 年国务院深化粮食流通体制改革的决定（国发〔1998〕15 号）提出，各省级人民政府必须按照“产区保持 3 个月销量、销区保持 6 个月销量”的要求建立地方粮食储备，没有达到国家规定规模的要逐步充实补充。

图 1　中央与地方两级储备的分工

二、地方储备规模的落实

地方储备规模落到省一级之后，多数省份按超过国家下达计划的口径执行。山东省在“十四五”期间落实国家下达的储备总量计划，地方储备粮规模超过国家核定计划的 55%，较 2020 年末增长 27%；省级储备覆盖范围由 8 个市扩至 14 个市，重点向大中城市和缺粮地区倾斜；16 个市均已建立成品粮油储备，全省统算成品粮、油储备可分别供应市场 27 天和 56 天。

品种结构也在调整。山东在确保小麦、稻谷安全的基础上增储玉米与大豆，成为储备品种较全的省份之一；安徽建立“省级储备为主、市县储备为辅、社会责任储备补充”的多元储备体系，截至 2025 年底政府储备粮与食用植物油储备均超国家计划。

图 2　山东省成品粮油储备可供天数（天）

三、中央储备的垂直管理与轮换

中央储备由中储粮集团垂直管理，直属库与分库构成收储主体。中储粮在全国布局直属库和分库 980 多个，覆盖全国 90% 的地级城市和 13 个粮食主产区 95% 的县；粮棉油总仓容超过 1 亿吨，占全社会仓容的1/5。

轮换是常态化的制度。中央储备粮实行均衡轮换，每年轮换数量一般为储存总量的 20% 至 30%，年度轮换计划完成率保持在 95% 以上，稳定实现推陈储新。轮出的陈粮要同时购入同等数量的储备粮，规模在轮换中保持固定。

图 3　中储粮轮换与损耗控制（%）

四、轮换的储存年限分南北

正常储存年限按品种与气候分档。长江以北地区，稻谷为 2 年至 3 年，小麦为 3 年至 5 年，玉米为 2 年至 3 年；长江以南地区，稻谷为 2 年至 3 年，小麦为 3 年至 4 年，玉米为 1 年至 2 年。食用油脂和豆类的储存年限为 1 年至 2 年。

年限的差别来自温湿度条件。南方高温高湿，粮食品质变化快，同一品种的储存年限比江北短；储存年限到期前要安排轮换，超过正常储存年限的粮食出库还要委托有资质的机构检验。储备粮的收购、销售、轮换原则上通过规范的批发市场公开交易，地方储备的轮换在省级粮食交易中心竞价进行。

图 4　四个品种的正常储存年限（年）

五、省级储备的集中管理

地方储备的管理体制在向集中化调整。安徽省成立省储备粮管理有限公司，剥离商业经营业务；市县承储企业实行实物、人员、财务、账务“四分开”，把政策性业务与经营性业务分开。“十四五”期间安徽省市县承储库点减少 34.8%，省级储备粮承储企业 22 家、存储库点 25 个。

集中管理解决的是分散带来的高成本。库点减少之前，各库点的储备计划规模偏小，科学储粮的投入收不回来；集中之后单个库点的规模上去，仓储设施改造与信息化建设的投入才有摊薄的空间。

六、地方储备的直属化与集团化

省级储备的经营主体在向集团化集中。贵州省创新实施储备粮“四统一”管理模式，统一轮换、统一管理、统一贷款、统一核定成本，由省粮食储备集团统一负责；全省加快推动省粮食储备集团市州子公司组建，实现市州级子公司全覆盖，并按轮换计划科学有序退出代储点、推进承储库点整合。

直属化的效果体现在成本与设施两端。贵州省把 86 个“小散旧”代储库点整合优化，仓储设施标准化率提升，2025 年预计节约各类费用约 1.1 亿元；省粮食储备集团与省粮食发展集团形成两个经营主体，前者管储备、后者做加工与产业延伸，职能分开。

七、央地储备在布局上的互补

中央与地方的储备设施在区域上互补。中储粮黑龙江分公司在“十四五”期间累计投资 72.4 亿元开展 64 个中央投资建仓项目，覆盖 12 个地市 31 个区县；伊春直属库的增设与五大连池、富锦、同江 3 个新库区的建成填补了区域储备空白，项目全部竣工后辖区标准仓房规模增长 70% 以上。

地方这一端按同样的思路补空白。黑龙江省建立省级政府储备粮垂直管理体系，10 家国有粮食企业纳入直接管理，实现人、财、物、粮全链条管控；省级储备的库点布局与中央储备的直属库布局错开，两套设施在同一个省内形成分工。

图 5　中储粮黑龙江分公司的建仓布局（个）

八、中央与地方在管理上的分工

两级储备的管理责任按事权划分。国家粮食和物资储备行政管理部门制定政府储备仓储管理的全国性政策与制度，各垂直管理局在管辖区域内开展工作；地方各级粮食和物资储备行政管理部门根据事权所属制定地方储备的仓储管理政策与制度，并对本行政区域内的中央储备仓储管理给予支持与协助。

承储单位的要求也分两档。《政府储备粮食仓储管理办法》规定，中央储备承储单位应当符合该办法的基本要求，地方储备承储单位的具体要求由省级粮食和物资储备行政管理部门结合本地区实际参照制定；中储粮集团负责全面落实中央储备的仓储管理。

九、成品粮储备与应急保障

成品粮储备直接服务于应急保供。全国 36 个大中城市建立成品粮油储备，持续保障 15 天以上市场供应量，其他城市也保有一定数量的成品粮油储备；“十四五”期间粮食应急供应网点由 4.3 万家增加到 5.9 万家，依托这些网点，成品粮油应急日供应能力由 106 万吨增加到 167 万吨。

成品粮储备的周转比原粮快，管理要求也不同。《政府储备粮食仓储管理办法》把成品粮油的仓储管理办法交给粮权所属的地方政府粮食和物资储备行政管理部门制定；上海市的办法要求成品粮应为 30 天内加工的产品、食用植物油应为 60 天内加工的产品，超过保质期的严禁作为口粮销售出库。

图 6　全国粮食应急供应网点（万家）

十、两级储备衔接的判断

两级储备的衔接靠事权划分与布局互补两条线。事权上，中央储备由中储粮集团垂直管理，地方储备分级到省市县，管理办法分层制定；布局上，中央储备的直属库与地方储备的库点在同一省内错开，各自填补区域空白。

衔接的难点在轮换与调控的时点。中央储备与地方储备的轮换都要通过公开市场交易，轮入轮出的时点如果叠在一起，容易推高或压低市场价格；两级的轮出节奏要错开，成品粮储备这一端还要按加工日期控制周转，保证应急时拿得出、用得上。

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