绿通政策的经济学分析

关键词　绿色通道通行费减免成本分担财政补偿运费补贴政策租金

一、绿通政策的经济学分析框架

绿通政策的成本与收益分置。免收通行费降低鲜活农产品的流通成本，收益落在运输者、产区和销区的消费者，成本落在收费公路经营单位。二者不是同一主体，政策运行就带出补偿问题。

分析这项政策要看三件事。免收的规模有多大，成本在哪个环节让渡；减免能否定向到达目标主体，还是被所有通行车辆均摊；目录与查验规则产生的租金由谁获得。

这三件事决定政策的实际效果，减免总额只是其中一个侧面。

图 1　绿通减免的成本传导路径

二、减免规模与收费公路的经营缺口

减免的全国规模长期在 300 多亿元。2013 年到 2021 年，全国收费公路共免收鲜活农产品运输车辆通行费 2610 亿元，其中 2021 年享受政策的车辆达到 8573.5 万辆次、金额 274 亿元（农业农村部农村经济研究中心市场与贸易研究室主任翟雪玲）。

收费公路本身处在收支缺口里。2023 年全国收费公路通行费收入 5937.9 亿元，支出总额 10787.7 亿元，通行费收支缺口 4849.8 亿元；同期末债务余额 61535.3 亿元（交通运输部《2023 年全国收费公路统计公报》）。

减免从通行费收入里直接扣除，经营单位的让渡规模随减免总额上升。

图 2　收费公路通行费收支（2023 年，亿元）

三、成本让渡与补偿缺位

减免成本的归属写在文件里，落实停在文件里。2009 年的通知要求各地对绿色通道政策调整给收费公路带来的影响认真研究和评估，对影响较大的经营性收费公路企业视情给予补偿（交公路发〔2009〕784 号）；2022 年的通知再次要求制定具体方案予以补偿（交办公路〔2022〕78 号）。

补偿方案长期没有出台，绿通免费的成本由收费公路运营企业承担（南方周末快评，南方+ 发布，2022 年 8 月）。2019 年的清理规范通知同时规定，除《收费公路管理条例》以及国务院另有规定外，各省不得以任何形式制定出台车辆通行费减免政策（交公路发〔2019〕98 号）。

一边是政策设定的减免，一边是自主减免的收紧，成本分担的规则集中在中央层面。

四、交叉补贴下的严格把关

成本与收益分置改变现场行为。经营单位承担让渡，收益落在政策的另一端，管控尺度就倾向于收紧。南方周末的快评给出的判断是，公路运营公司为减少损失，倾向于更严格执行绿通政策。

这一点在案例里看得到。河北胜芳站、荣乌东区永清南站、衡德公司庙镇收费站的超重绿通车案例，都以复磅和规范称重收尾，车辆按正常标准缴费。

严格把关来自成本分担机制，不属于执行偏差。补偿到位后，经营单位对绿通的逻辑会改变，这一点在快评里也被直接点出。

五、查验环节的行政成本

免收以外还有查验成本。绿通查验需要人工开箱、核定品名与装载比例，传统人工查验单车耗时少则 8 分钟、多则半小时（湖南高速公路集团有限公司与河南交投集团中原高速，企业官网发布）。

技术替代把成本结构改了一部分。湖南羊楼司服务区的智能前置查验系统，设计标准是常规车辆不超过 30 秒、冷链车辆不超过 60 秒、信用免检车辆不超过 5 秒；青岛 5 座收费站的智慧绿通 X 光快检系统，货物核验相符率 98%（湖南高速公路集团有限公司、青岛高速集团有限公司，企业官网发布）。

设备投入是一次性支出，运行与维护是长期支出。查验成本的存在，使政策的总成本高于减免总额。

六、寻租空间与逃费行为

目录边界与查验尺度产生租金，逃费是租金的变现方式。广西新发展交通集团有限公司灵山高速公路运营分公司 2025 年联合公安部门侦破的一批案件，查处涉案车辆 34 辆、追缴通行费 187.12 万元、团伙涉案总金额 260 万余元（人民网广西频道 2025-12-10）。

广东的案例规模更大。江罗高速 2025 年上半年发现 36 辆集装箱车辆以跳单方式逃避查验，这些车辆的集装箱宽度超过 2.55 米法定限值，总涉案金额 290 多万元（广东省交通运输厅）。

逃费的手法集中在装载与车型两处：整车混装、紧密排货，把不符合免费政策的货物掩藏在少量鲜活农产品之下；或以超标车型骗取免费。

图 3　三起假冒绿通案件的涉案金额（万元）

七、计重误差的行为空间

5% 的容差在经济学上是一段可以操作的空间。称重结果存在合理误差，超限幅度未超过 5% 的比照整车合法装载执行，现场就出现了搓磅、跳磅这类降低读数的动作（河北雄安交通投资有限公司、河北交通投资集团有限公司，企业官网发布）。

容差的存在有价值，它减少计重争议；容差也会被利用，把误差窗口当成装载空间。

处理路径是把争议交给程序。司机对称重结果有异议的，出口收费站提示其依法申请计量仲裁检定（交办公路〔2022〕78 号）。

八、目录边界产生的政策租金

目录的增减直接对应收益。甘薯在目录内，别名包括红薯、地瓜、白薯、红芋，紫薯不在其中，同一批紫薯在不同收费站出现免费与收费两种结果（界面新闻 2021 年）。

叫法的差别背后是收益差别。一个品名进入目录，对应的运输车辆获得全额通行费减免；不在目录，同样的货按普通车辆缴费。目录修订因此成为利益调整。

2022 年的修订用别名与商品名对照表把樱桃番茄、车厘子这类叫法固定下来（交办公路〔2022〕78 号），就是在缩小口径差异带来的租金。

九、定向补贴的替代方案比较

替代方案的方向是把普适性减免改成可核验的定向补贴。南方周末的快评提出，可以在城市农产品批发市场端按实际到货的鲜活农产品数量对运输者发放运费券，也可以把通行费金额精确统计后直接发放到 ETC 账户，只能用于缴纳通行费。

补偿机制是另一条线。《收费公路管理条例（修订草案征求意见稿）》提出，基于公共利益需要实施通行费减免的，应当通过延长经营期限、给予财政补贴等方式予以补偿（界面新闻引述征求意见稿）。

三条路径的作用点不同：运费券按量定向，ETC 补贴按通行定向，财政补偿调整成本归属。

图 4　三种替代方案的作用点

十、绿通政策经济学分析的判断

这项政策的有效性取决于三处衔接。减免规模落在经营单位，收益分散在流通链条，成本归属需要补偿机制理顺；目录与查验规则产生租金，口径统一能压缩租金空间；补贴能否定向，决定减免是不是真正落到降低流通成本上。

规模数字只能说明投入量。2610 亿元的累计减免是投入口径，成本分担、租金分配与补贴定向才决定政策效果。

评估这项政策的难点在传导链条。减免金额可核，运输成本可测，终端价格的变动由产量、季节与流通环节共同决定，单列绿通的贡献要用对照。

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