供销社系统的组织架构与职能

关键词　供销合作社中华全国供销合作总社联合社社有企业中国供销集团基层社

一、供销社系统的四个层级

供销合作社分 4 级：基层社，县、市联合社，省、自治区、直辖市联合社，全国总社。这是中发〔2015〕11 号《中共中央 国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》确定的组织形态。

各级供销合作社之间是自下而上的经济联合关系，内部实行联合社为成员社服务、各级联合社为基层社服务的原则。联合社对成员社负有指导、协调、监督和教育培训人员的责任。

按政社分开的原则，各级供销合作社退出政府行政机构序列，根据实际需要可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，列席政府的有关会议。

图 1　供销社系统的层级与职能

二、联合社的组织架构与治理

中华全国供销合作总社是全国供销合作社的联合组织，由国务院领导。总社设理事会、监事会，实行理事会主任负责制；理事会内设机构 14 个，监事会内设机构 1 个，下辖 15 个直属事业单位、14 家主管社团和中国供销集团（中华全国供销合作总社 2024 年度部门决算）。

理事会内设的 14 个机构覆盖办公厅、研究室、人事部、经济发展与改革部、财会部、合作指导部、金融服务部、国际合作部、科教社团部、农业生产资料与棉麻局、审计局等。

这套设置把行业指导、资产监管与为农服务放在同一层级，避免联合社只做上传下达。

三、理事会与监事会的运行机制

联合社的治理靠「三会」制度：社员代表大会、理事会、监事会。吉林省 2025 年 11 月印发的实施意见要求省级和市级供销合作社强化本区域内的行业管理、政策协调、资产监管、教育培训，县级供销合作社发挥承上启下、联结城乡的作用，并完善联合社治理结构、按期召开社员代表大会（吉林省人民政府 2025 年 11 月印发的实施意见，吉政发〔2025〕10 号）。

资产监管是理事会的主要职责之一。各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者，落实社有资产出资人代表职责。

山东的进度可以作为参照。截至 2024 年底，山东省所有市、县供销社均设立了理事会、监事会机构，所有市级社和 121 个县级社按期召开代表大会（山东省供销合作社联合社 2024 年深化供销合作社综合改革重点工作任务书执行效果评估报告）。

四、总社的行业指导职能

总社的法定职能由部门决算公开列出 8 条。前 3 条是宣传贯彻党中央、国务院「三农」工作方针政策，指导全国供销合作事业发展；研究制定全国供销合作社的发展战略和发展规划，指导服务全系统改革发展；根据授权对重要农业生产资料、农副产品经营进行组织、协调和管理。

其余职能包括推进供销合作社法治建设、协调同有关部门的关系、指导社有资产运营、代表中国合作社参与国际合作社联盟事务。

2025 年 11 月 24 日至 25 日，中华全国供销合作社第八次代表大会在北京召开，会上书面提交《总社章程》修订草案及其说明，并部署到 2030 年的目标（新华社 2025 年 11 月 25 日报道）。

五、县级社的组织实施职能

县级联合社是整套体系里承上启下的一层。中发〔2015〕11 号文件把县级联合社的职责定为组织实施好基层社改造、强化市场运营、搞好直接面向农民的生产生活服务网点建设。

山东把这一层做成了「县基一体化」。2024 年，山东省新增 58 个实行「县基一体化」管理的县级供销社，总数达到 103 个，由县级社对基层社的资产、财务、业务、人员实行统一管理（山东省供销合作社联合社 2024 年重点工作任务书执行效果评估报告）。

吉林省给出的量化目标是到 2028 年实现全省基层社乡镇服务全覆盖、涉农县社有企业经营服务全覆盖（吉政发〔2025〕10 号）。

六、社有企业的经营职能

社有企业承担经营职能，与联合社的行政指导分开。中发〔2015〕11 号文件要求构建社有企业支撑的经营服务体系，联合社机关把控社有企业的为农服务方向，社有企业面向市场自主经营、自负盈亏。

「十四五」期间，全系统营业收入超亿元的社有企业达 1400 余家，其中超 100 亿元的 29 家、比 2020 年增加 15 家；社有控股上市公司 14 家（新华社 2025 年 11 月 25 日报道）。

浙江省兴合集团跻身中国企业 500 强第 177 位，是省级社有企业做大规模的样本（人民日报 2025 年 11 月 24 日报道）。

七、中国供销集团的资产规模

中国供销集团有限公司是总社的全资企业，2010 年 1 月经国务院批准成立，重点围绕农业生产端、城乡居民消费端、再生资源回收加工、电子商务、金融服务 5 个领域经营（中国供销集团有限公司公司债券年度报告）。

截至 2024 年 12 月 31 日，集团总资产 1984.41 亿元，净资产 405.16 亿元，2024 年度营业总收入 2219.14 亿元，净利润 4.18 亿元。业务板块里，化肥、农药、农膜收入 763.85 亿元，棉花 522.88 亿元，再生资源 530.39 亿元，农产品 229.23 亿元，综合毛利率 2.83%（中国供销集团有限公司公司债券年度报告）。

2025 年集团营业总收入 2304.20 亿元，净利润为 -7.29 亿元（中国供销集团有限公司公司债券年度报告）。

图 2　中国供销集团的业务板块收入

八、省级社的组织密度

省级社的规模差异可以从广东看出。广东省供销合作联社由省政府领导，参照国家公务员法管理，内设部室 8 个，下辖 2 所直属学校和广东省供销集团。

全省系统现有地级以上市供销合作社 20 个、县（市、区）级供销合作社 96 个、基层供销合作社 2139 个；发展各类专业合作社 4574 家、各类社团组织 175 个，共有各类法人企业 2154 家、经营网点 31904 个，从业人员 12.21 万人、社员 96.06 万人（广东省供销合作联社省社概况）。

网点数量说明体系的下沉能力，网点的经营质量要靠业务数据检验。

图 3　广东供销社系统的组织规模

九、行政指导与市场经营两条线

双线运行是这套体系的核心安排。一条线是联合社机关主导的行业指导体系，负责政策协调、资产监管与教育培训；另一条线是社有企业支撑的经营服务体系，负责具体的流通与生产服务。

两条线的分工写在中发〔2015〕11 号文件里：联合社机关成立社有资产管理委员会，按理事会授权建立社有资本经营预算制度，以管资本为主加强资产监管；社有企业自主经营。

从管企业向管资本的转变是这一安排的落点。2024 年，山东省省社、各市社和 111 个县级供销社组建了社有资本投资运营平台（山东省供销合作社联合社 2024 年重点工作任务书执行效果评估报告）。

图 4　联合社的双线运行

十、组织架构的效率争议

层级多是这套架构的固有特征。总社、省级社、市级社、县级社、基层社 5 层之间是经济联合关系，不是行政隶属关系；联合社对成员社只有指导、协调、监督与教育培训责任，资产监管要按出资人代表身份行使。

历史遗留问题仍待处理。吉林省的实施方案把财务挂账、金融债务、社有资产权属列为历史遗留问题，并提出支持供销合作社解决金融债务、企业注销等事项（吉政发〔2025〕10 号）。

组织架构的效能最终看两个指标：社有企业能否持续盈利，基层社能否稳定服务到农户。

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