棉花流通体制的市场化改革经验

关键词　棉花流通体制改革国发〔1998〕42 号目标价格补贴临时收储棉花期货供销合作社

一、棉花国家定价与统一经营

棉花是计划管理程度最深的农产品之一。过去棉花是国家重要的战略物资，政府对棉花一直实施严格的计划管理，采用政府定价政策，由国家统一经营，无论市场供求，由供销合作社按政府定价将棉花全部收购（湖南省市场监督管理局《棉花产业政策变迁研究及构建棉花质量共治模式的思考》，石津南）。

凭票供应的退出比价格放开更早。1983 年 12 月，国家停止向城乡居民发放布票、絮棉票，纺织品、针织品和絮棉敞开供应，长达 30 年的纺织品和民用絮棉短缺历史结束（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》）。

但棉花的购销价格仍然由国家规定。1998 年以前的棉花流通，价格、渠道和加工资格都在计划管理之下（湖南省市场监督管理局《棉花产业政策变迁研究及构建棉花质量共治模式的思考》，石津南）。

这一格局的改变，发生在供求关系出现转折以后。

图 1　棉花流通体制改革的节点

二、1992 年放开试点的折返

棉花流通的市场化试过一轮，没有走通。1992 年 8 月，国务院批准国家体改委《关于改革棉花流通体制的意见》，决定 1993 年以山东、河南、江苏 3 省作为棉花放开试点省，实行棉花供需直接见面，棉花收购和供应价格由国家定价改为由买卖双方协商议价（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》）。

试点中止的原因是供给出了问题。后来由于棉花连续减产，供求矛盾加剧，改革试点工作没有进行下去（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》）。

决策层对改革的条件提出了要求。1993 年 3 月，国务院领导在全国棉花工作会议上提出，棉花市场要规范化、法制化、现代化；1994 年又提出，棉花体制改革必须具备规范的市场体系、完善的质量监督系统、完善的信息系统、较高的人才素质和较高的宏观调控能力 5 个条件（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》）。

这一轮折返说明，放开价格要以供给稳定为前提。

三、1998 年国发〔1998〕42 号决定

1998 年的决定改变了棉花的定价机制。1998 年 11 月 28 日，国务院发出《关于深化棉花流通体制改革的决定》（国发〔1998〕42 号），明确从 1999 年 9 月 1 日新的棉花年度起，棉花的收购价格、销售价格主要由市场形成，国家不再作统一规定（国发〔1998〕42 号文件）。

国家的调控方式随之改变。国家主要通过储备调节和进出口调节等经济手段调控棉花市场，防止棉花价格的大起大落；国家计委会同有关部门根据供求状况、生产成本、粮棉比价以及国际市场棉价，在每年冬小麦播种前发布次年度棉花收购指导性价格（国发〔1998〕42 号文件）。

价格放开的同时保留了限制条款。遇有特殊情况，国家可在一定时期内对棉花收购价格或销售价格规定一定程度的限制（国发〔1998〕42 号文件）。

这一决定结束了棉花长达 45 年的国家定价历史（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》）。

四、拓宽经营渠道与资格认定

放开价格的同时放开了渠道。国发〔1998〕42 号文件规定，供销社及其棉花企业、农业部门所属的良种棉加工厂和国营农场、经资格认定的纺织企业均可以直接收购、加工和经营棉花；个体棉贩及其他未经资格认定的单位，一律不得收购、加工棉花（国发〔1998〕42 号文件）。

资格认定有一套门槛。棉花收购单位必须有规定数量的自有资金、具备执业资格的质量检验人员和必要的仓储设施；棉花加工单位必须有符合规定的设备和经营场所（国发〔1998〕42 号文件）。

价格放开后企业要自负盈亏。从 1999 年 9 月 1 日起，各地棉花企业必须按照保本销售的原则进行经营，不允许再发生新的亏损挂账，因企业经营不善造成的亏损和增加的保管费用由企业自行负担（湖南省人民政府关于深化棉花流通体制改革的有关问题）。

政策还给企业让了利。国家决定从 1999 棉花年度开始，将棉花企业的增值税进项抵扣税率由 10% 提高到 13%，与销项税率持平（湖南省人民政府关于深化棉花流通体制改革的有关问题）。

五、2001 年「一放、二分、三加强」

2001 年的改革把思路系统化了。2001 年 7 月，国务院在北京召开全国棉花工作会议，明确棉花流通体制改革的基本思路是「一放、二分、三加强，走产业化经营的路子」（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》）。

「一放」是放开棉花收购，打破垄断经营，属于改革的核心；「二分」是社企分开、储备与经营分开，属于改革的关键；「三加强」是加强国家宏观调控、加强棉花市场管理和加强棉花质量监督，属于改革成功的保障（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》）。

随后出台的意见扩大了收购主体。国务院发出关于深化棉花流通体制改革的意见，决定从 2001 年起，经省级人民政府资格认定的国内各类企业均可从事棉花收购（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》）。

这三项安排解决了放开之后谁来管、怎么管的问题。

六、质量检验与公证检验制度

棉花放开后，质量监管靠检验制度接住。2001 年，国务院出台《棉花质量监督管理条例》，确定了棉花加工企业自行检验和专业纤维检验机构公证检验相结合的棉花检验制度（湖南省市场监督管理局《棉花产业政策变迁研究及构建棉花质量共治模式的思考》，石津南）。

检验体制在 2003 年再次调整。2003 年《棉花质量检验体制改革方案》出台，要求在加工环节实行公证检验、采用仪器化检验并制定仪器化检验棉花质量标准、采用国际通用棉包包型、规范棉包重量、逐包编码（湖南省市场监督管理局《棉花产业政策变迁研究及构建棉花质量共治模式的思考》，石津南）。

资格认定制度在 2006 年得到完善。2006 年《棉花质量监督管理条例》修订，同年国家发展改革委、工商总局、质检总局将《棉花收购加工与市场管理暂行办法》修改并更名为《棉花加工资格认定和市场管理暂行办法》（湖南省市场监督管理局《棉花产业政策变迁研究及构建棉花质量共治模式的思考》，石津南）。

检验制度的落点是让交易双方对质量有共同的标准，这是渠道放开的前提条件。

七、2004 年棉花期货上市

风险管理工具在市场化之后补齐。2004 年 6 月 1 日，经中国证监会批准，棉花期货合约在郑州商品交易所上市交易，交易代码为 CF，基准交割品为 328B 级国产锯齿细绒白棉（中国新闻网《中国期货市场开始棉花期货交易 1 号合约郑州挂牌》，2004 年 6 月 2 日）。

这是期货市场清理整顿后的第 1 个新品种。棉花期货是 1996 年以来中国期货市场上市的第 1 个品种（中国新闻网《中国期货市场开始棉花期货交易 1 号合约郑州挂牌》，2004 年 6 月 2 日）。

合约的设计围绕现货贸易。1 号合约的交易单位为 5 吨每手，最小变动价位为 5 元每吨，合约交割月份为 1、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12 月（中国新闻网《中国期货市场开始棉花期货交易 1 号合约郑州挂牌》，2004 年 6 月 2 日）。

期货的作用是给涉棉企业提供套期保值工具，并形成远期价格信号。

图 2　一号棉花期货首日基准价

八、2011 至 2013 年临时收储

价格放开以后，政策在 2011 年重新介入。2011 年 3 月，国家发展改革委等部门联合发布棉花临时收储政策，2011 年以 19800 元每吨收储棉花 313 万吨，2012 年以 20400 元每吨收储 650 万吨，2013 年以 20400 元每吨收储 620 万吨（中国金融信息网《棉花目标价格补贴政策「重质」》，2023 年 11 月 24 日）。

收储的初衷是稳定市场和保护棉农。2010 年棉花价格大幅下跌，为抑制棉价快速下跌、稳定棉花生产经营者和用棉企业的市场预期，决定从 2011 年度开始实行棉花临时收储制度（湖南省市场监督管理局《棉花产业政策变迁研究及构建棉花质量共治模式的思考》，石津南）。

高价收储带来了库存和财政压力。持续高价收购使政府库存及资金压力较大，进口棉价远低于国内棉价，国内纺织企业竞争优势减弱（中国金融信息网《棉花目标价格补贴政策「重质」》，2023 年 11 月 24 日）。

临储期间的库存规模很大。临储期间我国棉花库存超过全球棉花库存总量的 60% 以上（湖南省市场监督管理局《棉花产业政策变迁研究及构建棉花质量共治模式的思考》，石津南）。

图 3　棉花临时收储量

九、2014 年新疆目标价格改革

2014 年的改革把补贴和价格分开。2014 年 4 月 5 日，经国务院批准，国家发展改革委、财政部、农业部联合发布 2014 年棉花目标价格为每吨 19800 元，在新疆启动棉花目标价格改革试点，同时取消棉花临时收储政策（央广网《新疆棉花目标价格补贴试点启动》，2014 年 4 月 9 日）。

补偿方式从间接转为直接。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价，结合种植面积、产量或销售量等因素，对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴（央广网《新疆棉花目标价格补贴试点启动》，2014 年 4 月 9 日）。

目标价格随后逐步下调。2015 年新疆棉花目标价格下调 700 元每吨至 19100 元每吨；2016 年继续下调 500 元每吨至 18600 元每吨（中国金融信息网《棉花目标价格补贴政策「重质」》，2023 年 11 月 24 日）。

补贴方式也随实施情况调整。2015 年，因植棉面积补贴导致面积虚增的现象时有发生，政府将新疆棉的补贴调整为以产量补贴为主，仅将总补贴的 10% 用于南疆四地州基本农户面积补贴（中国金融信息网《棉花目标价格补贴政策「重质」》，2023 年 11 月 24 日）。

2017 年，棉花目标价格标准由 1 年一定改为 3 年一定，补贴价维持在 18600 元每吨，补贴数量上限调整为基期全国棉花平均产量的 85%（中国金融信息网《棉花目标价格补贴政策「重质」》，2023 年 11 月 24 日）。

图 4　新疆棉花目标价格调整

十、改革的经验与启示

棉花流通的市场化留下了 3 条经验。第 1 条是放开价格要与供给形势匹配。1992 年的放开试点因棉花连续减产而中止，1998 年之所以能推开，前提是当年棉花资源充裕、棉花替代品逐步增多（中国供销合作网《回顾改革开放以来的中国棉业》；国发〔1998〕42 号文件）。

第 2 条是放开渠道要配套质量监管和风险管理工具。2001 年的质量检验制度、2004 年的棉花期货，分别解决了交易标准和价格风险的问题（湖南省市场监督管理局《棉花产业政策变迁研究及构建棉花质量共治模式的思考》，石津南；中国新闻网《中国期货市场开始棉花期货交易 1 号合约郑州挂牌》，2004 年 6 月 2 日）。

第 3 条是价格支持要选对方式。2011 年起的临时收储把补贴放进价格里，价格信号被抬高，库存和财政压力随之上升；2014 年的目标价格改革把补贴从价格中分离出来，改按差价直接补给生产者（中国金融信息网《棉花目标价格补贴政策「重质」》，2023 年 11 月 24 日）。

当时的约束条件需要交代。棉花是纺织工业原料，价格的另一端连着纺织企业的成本和出口竞争力，改革要在棉农收益和下游竞争力之间取舍（中国金融信息网《棉花目标价格补贴政策「重质」》，2023 年 11 月 24 日）。

用今天的标准评判当年的选择并不合适。棉花改革经历了放开试点、正式放开、临储托市、目标价格补贴几个阶段，每个阶段对应的都是当时的供求关系和产业压力。

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