农批市场的退出转型与城市更新

关键词　农批市场外迁城市更新批发市场搬迁市场腾退政策性搬迁公益性农批市场

一、退出的是哪一批市场

成交额过亿元的农产品批发市场，家数这些年一路往下走。国家统计局和全国城市农贸中心联合会的数据合起来看，十一年里少了三分之一。

退出的方式不止一种。深圳布吉农批整体迁入平湖，上海铜川路是关停后分流，郑州的陈砦和毛庄跟着外迁清单搬。同样是腾退，商户拿到的东西差很多。

全国城市农贸中心联合会会长马增俊在 2025 年 12 月的行业论坛上给出的是 1249 家，这个数与国家统计局口径差了将近一倍。

差的不是统计能力。协会按会员和行业上报的家数收，统计局的亿元以上口径只认成交额达标的市场。谈退出多少家之前，先确定用的是谁的家数。

把时间拉长看，九十年代盲目建设时全国市场一度过万家，现在亿元以上的不足七百家。退出的多是位置在城里、成交额上不去、又拿不到改造钱的中小市场。

图 1　亿元以上农产品批发市场数量（家）

二、老市场为什么要挪

最直接的原因是位置。深圳布吉农批建在深惠路布吉关口要道上，经营二十多年后，这个路口成了深圳交通的老大难。市场占着的地，比它一年收上来的租金值钱。

上海普陀区在 2016 年关闭铜川路水产市场时列了四条理由：消防隐患和交通拥堵长期无解，违法建筑多且大部分压在高压线下，地铁 14 号线要从市场底下穿过，市场与真如城市副中心的规划不符。

这四条可以拆成两类。一类是市场自身的安全和秩序问题，一类是城市其他工程要占用这块地。前一类还能整改，后一类只能让位。

郑州 2018 年那轮外迁给出一张更细的判定表。必须外迁的有六种情形，包括不符合城市总体规划和业态布局规划、严重影响区域交通、设施陈旧业态落后、批准手续不齐全。

判定表里最后一条值得留意：批发和仓储业态外迁不到位，或者外迁之后出现商户回流，同样算必须外迁的情形。这一条把搬迁的终点写清楚了，不是市场腾空，是商户在新址站住。

三、城市更新给腾退定的三条线

农批腾退不是孤立的事，它跟着城市更新的政策走。2021 年住房和城乡建设部发过一份通知，专门防止城市更新变成大拆大建，划了三条线。

第一条管拆除，原则上城市更新单元内拆除的建筑面积不超过现状总建筑面积的两成。第二条管增建，拆建比不超过 2。第三条管搬迁，居民就地就近安置率不低于 50%。

三条线指向同一个意思，整片推平重来的路被收窄了。自然资源部 2023 年印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023 版）》，把更新方式按留、改、拆排了优先顺序，原则写成保护优先、少拆多改。

落到农批市场上，处理方式就分成几种：整体搬迁，关停分流，原地改造升级。

2025 年 7 月的中央城市工作会议，把城市更新列为优化城市结构、转换发展动力的重点工作。市场腾退往后要按更新的节奏走，不再是一次拆迁。

图 2　老市场腾退的三种处置

四、补偿款和税怎么算

腾退涉及一笔钱，钱的算法有专门文件。国家税务总局 2012 年第 40 号公告《企业政策性搬迁所得税管理办法》管的就是这件事。

文件把搬迁收入分成两块，一块是搬迁补偿收入，一块是搬迁资产处置收入。搬迁期间的收入和支出可以暂不计入当期应纳税所得额，到完成搬迁的年度再汇总清算。

关键在政策性三个字。文件列了六类属于政策性搬迁的情形，其中一类是政府依照城乡规划法组织实施、对危房集中和基础设施落后地段做旧城区改建。城里老市场的腾退，多数能对上这一条。

有一个时点要算清楚。国家税务总局 2013 年第 11 号公告规定，40 号公告生效前已经签订搬迁协议的老项目，重建时购置的资产可以从搬迁收入里扣；生效之后签的协议，购置资产不能扣。差一个签约时点，税基能差出一大截。

增值税和土地增值税另算。土地使用者把土地使用权交还给土地所有者，取得的补偿费不征增值税；建筑物和构筑物的拆迁补偿，按销售不动产征税。

土地增值税暂行条例第八条规定，因国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税。同一笔补偿拆成土地、房屋、设备三部分，税负不一样。

五、商户搬到哪儿去

搬迁对商户的影响，主要在承接地定得早还是晚。定点早的，商户跟着走；定点晚的，商户自己找地方。

深圳的做法是整体承接。布吉农批的批发功能整体迁入平湖海吉星，运营方给从老市场过来的固定铺位商户优惠，新旧市场之间开了 24 小时免费接驳巴士，散客的采购路线不中断。

北京八里桥是另一种承接。市场 2024 年 4 月 18 日闭市，商户当天全部搬离；黑庄户的北京鲜活农产品流通中心接住，到 4 月 29 日有 926 户老商户入驻，覆盖蔬菜、水果、肉类、粮油调料各大品类。

两边几乎同时闭市开市的结果是，承接市场的果蔬日均上市量和鲜肉日均上市量接近原来的水平，每天进出的车辆超过 1500 车次。

上海铜川路是关停而非搬迁，政府不安排统一搬迁，只组织全市水产市场来做对接，九成商户分流到江杨、江阳、凌海等几个市场。

广州黄沙给的是入驻条件。运营方披露约八成商户来自原市场，水产批发业态入驻率超过 97%，另外给了三个月装修免租期和三个月开业免租期。商户跟不跟着走，看的就是这些条件。

图 3　重点市场腾退与承接的时间线

六、腾退下来的地块变成什么

老市场腾空以后，地块的去向有三种。

第一种转成公共空间。上海铜川路关闭后，地块按规划建成绿地，纳入真如城市副中心的整体规划。

第二种接上交通设施。北京八里桥原址被轨道交通 22 号线永顺站选中，片区随之启动新的建设计划。

第三种是商业开发。深圳布吉农批腾退后，运营方公开的打算是配合罗湖区打造国际消费中心的定位，开发高端商业综合体。

三种去向有一点相同，地块从仓储和批发用途转成商业或公共用途之后增值的那部分，市场运营方基本拿不到。它是被腾退的一方，不是收储的一方，补偿按搬迁前的资产和停业损失算，不按腾退后的地价算。

城市更新的资金盘子能说明这件事的体量。2025 年全国新开工改造城镇老旧小区完成投资 1332 亿元，加装电梯 1.4 万部，建设改造地下管网 15.6 万公里。农批腾退在这张盘子里只占很小一块。

七、不搬也能改

搬迁不是唯一的处理方式。原地改造把批发功能留下，把业态和设施换掉。

郑州那轮大围合外迁给的是双向清单。区域内八十家市场要么外迁，要么原地提升，同时列明哪几类可以转型提升：符合总体规划和业态布局规划、各项手续齐全配套设施完备、经外迁工作领导小组同意转型。

零售端的参照更清楚。上海把标准化菜市场升级改造写进市政府为民办实事项目，2024 年改造了 98 家，2025 年又改造 93 家。改造的重点是智慧管理和业态叠加，把菜市场做成社区商业的主力。

社区这条线有明确的目标口径。商务部推的是一刻钟便民生活圈，服务半径按步行 15 分钟算，到 2030 年要做到一百个先行区试点城市、建成一万个生活圈。

批发市场原地改造的难点不一样。它要的是大车进出、集散场地和跨区域货源，不是社区客流。把批发改成零售，等于换了一个业务。

所以原地提升多走加工配送、中央厨房、电商直播这条线。功能不动，服务对象从批发买家扩到零售和团餐，投进去的钱才收得回来。

八、退出的底线是保供

腾退能腾到什么程度，有一条线不能踩。商务部给出的口径是，全国七成以上的农产品经由批发市场流通，生鲜上的比例更高。

政策早就给公益性留了口子。2014 到 2015 年，商务部和财政部在部分省份开展公益性农产品批发市场建设试点，支持了一批骨干市场。2016 年十一部门印发指导意见，从土地、税收、信贷、国资考核几个方面给出保障措施。

2021 年中央财政的农产品供应链文件把门槛写得更实：受支持的省份至少要支持一家公益性农产品批发市场，东部地区要求年交易额不低于 150 亿元、年交易量不低于 100 万吨、至少辐射五个省份，中西部是 80 亿元、50 万吨和三个省份。

2025 年商务部等九部门的行动计划另定了一条，要培育一百家骨干农产品批发市场。

把保供放在前面，退出的顺序就清楚了：先定承接地，再定补偿标准，最后才动老市场。八里桥能做成那边闭市、这边开市，靠的就是这个顺序。

反过来看代价。海南澄迈县一处农贸市场升级完成后，试营业三天就闲置，商贩重新挤到马路上摆摊，当地一年里接到相关投诉六十多件、发生交通事故三起。腾退能不能成立，看的是承接地有没有接住，不是老市场拆得快不快。

行内实情

还有几个问题

附　重点市场腾退案例与判定口径

上面提到的案例、处置方式和判定标准，完整清单列在下面，按表可查。