批复不等于建成的落地时滞

关键词　国家骨干冷链物流基地落地时滞项目闲置专项债券竣工验收招商空置

一、批复与建成之间的时间

入选名单到建成运营之间隔着几年。晋中基地 2020 年入选首批名单，山西农谷智慧冷链物流园到 2024 年 10 月才正式开园，总建筑面积 142144.37 平方米、分两期建设，一期 77041.7 平方米（晋中国家农高区）。玉湖冷链（武汉）交易中心 2021 年 4 月成立项目公司、5 月落户黄陂，2023 年 12 月封顶，2025 年 5 月首仓启用、9 月开园，从落户到开园约 4 年半。

时滞的构成不复杂。前期手续、建设周期、验收调试各占一段，招商进驻还要再占一段。玉湖的项目 2023 年底封顶、2025 年 9 月才开园，中间 1 年多花在设备调试、验收和招商上。

图 1　玉湖冷链武汉项目的推进节点

图 2　基地从入选到投运的时滞（年）

二、用地与报批是第一道坎

项目建得起来，不一定能按时投产。广东供销（丰顺）天业冷链物流产业园 2021 年 12 月还在项目现场调研，2023 年 6 月预计交付使用，2024 年 9 月的审计报告指出，项目因用地指标、报批手续等原因未按时投产运营；到 2025 年 7 月项目才落户投产并实际运营，冷库库容 6000 吨。

用地指标和报批手续是变量。冷链园区用地规模大、涉及用地性质调整，报批链条长，任何一环卡住，主体工程完工也开不了业。丰顺项目从预计交付到实际运营，中间又拖了 2 年。

三、配套不到位就开不了业

设施建好，路没通，一样用不起来。广东省审计厅《2024 年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，公共型农产品冷链物流基础设施骨干网审计期间现场踏勘 30 个项目、涉及投资估算额 71.79 亿元，其中 3 个项目因无进出通道等配套设施，竣工后未能营运，最长闲置 2 年，涉及投资 1.92 亿元。

配套是园区以外的事。进出通道属于市政配套，园区自己投不了、也协调不动。这类时滞不出在园区内部，出在园区与外部路网的接驳上。

图 3　设施建成后用不起来的成因

四、同一县域重复布局的内耗

同一个县里布局多个同功能项目，结果是谁都吃不饱。贵州省人民政府《2025 年度省级预算执行审计工作报告》披露，1 个县 4 年内投资 1.72 亿元布局 5 个冷链物流项目，因功能重叠、竞争内耗，3 个停建、1 个建成后面临闲置风险。

重复布局的根子在规划。县域冷链需求有限，项目按各自口径申报，缺少县域统筹，几个项目建成后争夺同一批货源和同一批客户。停建的 3 个项目把投资沉淀在土地和半成品上，建成的那 1 个也难保证满负荷。

五、收入预测与实际的距离

项目建成后收不上钱，是更常见的一类问题。云南江城勐康口岸冷链物流园区专项债券建设项目投入专项债券资金 1.2 亿元，2022 年项目预估收入 668.6 万元、实际收入 62.62 万元，仅完成预估的 9.37%（江城哈尼族彝族自治县审计局《审计结果公告〔2023〕第 1 号》）。

预估与实际的差距来自货量。口岸园区的收入按通关货量和仓储周转测算，实际货量没上来，仓储和装卸收入就落空。收入测算是项目的立项依据，测算口径与真实货量的距离，直接变成运营期的缺口。

图 4　江城勐康口岸项目的收入对比（万元）

六、收入为 0 的项目

更极端的情形是签不下使用方。吉林白山市冷链仓储及冷链物流智慧化建设项目概算总投资 1.92 亿元、其中专项债券 1.38 亿元，绩效评价结果为差；平衡方案计划年收入 5792 万元，截至 2023 年 12 月尚未与使用方签订协议，收入为 0（吉林省财政厅绩效评价报告摘要，2024 年 7 月）。

平台类项目最容易出现这种情况。冷库、系统、平台建成后需要运营方接手，运营方没谈定，设施就没有使用者，收入自然为零。这类项目的收入在平衡方案里被写得很高，落地时却连第一份协议都没签。

七、招商失败让设施空转

招商不成，设施就空在园区里。首衡曹妃甸农批市场占地 116 亩、建筑面积 5 万平方米、总投资 3.3 亿元，2021 年开业后不久商户陆续搬离；河北饶阳的首衡农副产品物流园已建成门店区、仓储区、冷链区、交易区共 200 亩，园区内商户大门紧闭，仅 2 个商铺租给物流企业（新华社《经济参考报》，2025 年 6 月 24 日）。

同一个集团的项目分化明显。首衡高碑店市场入驻商户 8700 余家、相邻的应急物资中转站商户入驻率达 90%；孝感的 1700 亩市场里，进口水果区二层商铺完全闲置，水产和冻品区大量商铺与鱼池闲置。位置、货源和运营团队不同，结果差得很远。

八、卡在货源与运输成本上

有了设施，没有货源，等于没建。四川叙永县麻城村果蔬分拣中心具备 1000 吨果蔬低温贮藏保鲜能力，因原合作方破产、新接手企业不愿承担运输成本，该中心闲置待招商（叙永县农业农村局对县人大建议的答复，2025 年 7 月 17 日）。

运输成本是产地设施的硬约束。产地货源分散、单次运量小，运输成本占货值的比重高，运营方算不过账就不愿接手。设施闲置的原因，有时不在设施本身，在于货源的组织方式撑不起运营成本。

九、停建与退回的形态

一部分项目最终退出。宁夏四季鲜果品蔬菜批发市场冷链物流产业园二期储备库，由企业申请注销项目《建设工程规划许可证》（永宁县审批服务管理局公告，2025 年 5 月）；福建鑫乐源食品冷链仓储有限公司将乐项目用地面积 21406 平方米，因企业自身原因闲置，2025 年 4 月 22 日被下达收回国有建设用地使用权决定书（将乐县自然资源局闲置土地收回公告）。

退出的方式有两类。企业主动注销规划许可，是止损；政府认定闲置并收回土地，是处置。两类都说明，从批复到建成的链条上，能走到运营的项目并不是全部。

图 5　项目闲置的处置方式

十、时滞由四条线决定

把一个基地从批复到运营的时滞拆开，落在四条线上：用地与报批、市政配套、货源与招商、资金与结算。四条线里任意一条没接上，设施就停在竣工与运营之间，1.92 亿元的项目可以闲置 2 年，1.72 亿元的县域布局可以停建 3 个。

制度上的约束已经写明。国家发展改革委的专项管理办法对项目未按时开工、建设进度和绩效目标执行不及预期、超期未完工的，可采取通报、约谈、责令限期整改、取消或核减下年度投资规模等措施。约束能不能生效，取决于四条线在项目立项时有没有一起算清楚。

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