基础设施的公益性定位

关键词　公益性农产品批发市场政府投资条例保供稳价财政补助公共型冷链联农带农

一、基础设施公益性定位的依据

公益性定位有法规依据。《政府投资条例》（国令第 712 号）第三条规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护等公共领域的项目，以非经营性项目为主；政府投资应遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则（中华人民共和国国务院）。

条例界定了边界。政府投资聚焦公共领域，是为了避免与市场争利，把资金投到社会资金不愿投、投不了的地方。

二、公益性市场的认定标准

公益性农产品批发市场有一套认定口径。2015 年商务部印发《公益性农产品批发市场标准（试行）》，明确公益性农产品批发市场的标准；2016 年商务部会同原农业部等 11 部门印发《关于加强公益性农产品市场体系建设的指导意见》（商建函〔2016〕146 号），明确了公益性农产品市场的内涵、发展目标、主要功能和机制建设（中华人民共和国商务部）。

认定看控制力。公益性农产品批发市场指政府有较强控制力，以政府股权投入或其他扶持方式参与建设改造，或通过购买企业公益功能服务，提供平价或微利公共服务的市场。

三、公益性市场的建设规模

公益性市场已经建成一批。截至 2018 年，全国累计建设 257 个公益性农产品批发市场和 9613 个零售市场（中华人民共和国商务部对政协十三届全国委员会第一次会议第 0084 号提案答复的函）。

作用体现在保供上。疫情发生后，公益性示范市场坚持不停业、不断货、不涨价，保障了市场供应。

四、公益功能的 4 项内容

公益性批发市场承担 4 项功能。一是保障市场供应，通过常态化产销衔接和应急储备提高货源组织能力；二是稳定市场价格，通过价格监测、预警、减免费用、增加供给平抑价格异常波动；三是促进食品安全，通过索证索票、追溯、检验检测把住入市关；四是推动绿色环保，通过废水、垃圾处理和节能设施提高环保水平（商务部《公益性农产品批发市场标准（试行）》）。

功能要落地成动作。保供、稳价这类动作不直接产生利润，需要制度安排来支撑。

图 1　公益性农产品批发市场的 4 项功能

五、运营补贴的地方办法

公益功能靠财政和地方政策补。大连市规定，支持年交易额前两位的农产品批发市场提升公益性服务功能，政府与市场签署公益性合作协议，对开展公益性建设的批发市场给予每年不超过 200 万元的扶持补贴；支持批发市场升级改造，给予当年升级改造投资额 50% 的财政补贴，每个市场累计不超过 200 万元（大连市人民政府办公厅大政办发〔2018〕132 号）。

零售端也有安排。大连对符合条件的自营生鲜超市，每家每年补贴不超过 20 万元。

图 2　公益性市场的财政补助标准

六、沈阳的项目补助

沈阳把补助落到项目环节。沈阳市 2025 年农产品供应链体系建设工作实施方案规定，按先建后补原则，对公益性农产品批发市场升级改造、仓储加工配送设施等单个项目，财政补助额不超过支持环节投资额的 50%，支持金额上限 500 万元；申报项目应为公益性农产品批发市场、农贸市场、连锁生鲜超市或农产品流通企业（沈阳市商务局）。

补助限定投向。资金用于交易区、道路、通风排水、冷链仓储、检验检测、溯源和信息化等公共性设施。

七、永德的衔接资金

云南永德县用衔接资金建了公益性市场。2024 年永德县以 717 万元中央财政衔接推进乡村振兴补助资金，投建德党镇公益性农产品交易市场，撬动 2000 万元蔬菜产值；市场涵盖冷链预冷中心、标准化仓库、综合服务中心，集仓储保鲜、分拣检测、直播带货等功能于一体（永德县人民政府）。

运营走市场化路子。市场产权确权给县级农产品合作社联合社，引入专业农业公司运营，企业自主投资 60 余万元升级基础设施，配套 180 多辆专业运输车。

图 3　永德县公益性市场带动

八、营口的零租金尝试

辽宁营口把闲置市场改成了惠民平台。营口农产品批发市场占地 6 万余平方米，转型后在水果、蔬菜、花卉、观赏鱼等区域实行免摊位费模式，并为摊贩提供冷鲜库和储存库，市场日均客流量万余人次（营口市人民政府）。

零租金的收益在后端。摊位不收费，摊贩和客流回来了，市场的规模化运营和配套服务带来收入，用规模摊薄单位成本。

图 4　营口农批市场的转型效果

九、供销社的公共型冷链

供销社系统承担了公共型冷链的一部分。截至 2025 年，全系统冷库库容超过 1300 万吨，参与 7 个国家骨干冷链物流基地建设；2025 年全系统从脱贫地区采购农产品 4062 亿元，举办各类供销集市产销对接活动超过 1 万场次（中华全国供销合作总社）。

公共型设施服务小主体。供销社的冷链设施面向小农户、家庭农场和农民合作社提供冷链社会化服务，不以单个主体的盈利为目标。

图 5　供销合作社系统的冷链规模

十、公益性定位的边界

公益性不等于不收费，而是把价格和收费控制在合理区间。公益性市场通过政府股权投入、财政补助或购买公益功能服务获得支撑，运营收入仍来自租金和服务费，只是价格和收费受认定标准的约束。

补偿多补在建设环节。大连、沈阳的补助都指向建设改造投资，运营阶段的缺口要靠交易量和服务收入来填，这也是公益性设施能否长期转下去的关键。

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