农批市场的公益属性与商业化平衡

关键词　公益性农产品批发市场保供稳价税收优惠政府指导价财政补贴以奖代补

一、公益性市场的认定口径

公益性这三个字有明确定义。中央财政文件里的说法是，政府支持并拥有较强控制力，具有保障市场供应、稳定市场价格、促进食品安全、推动绿色环保等公益功能的农产品市场。

这个定义不是一天来的。2014 到 2015 年，商务部会同财政部在 13 个省份开展公益性农产品批发市场建设试点，支持方式是政府股权投资、设立农产品流通产业发展基金或者 PPP。

2015 年商务部印发《公益性农产品批发市场标准（试行）》，把保供稳价、安全环保这些功能要求写成了条文。

2016 年商务部会同十余部门印发《关于加强公益性农产品市场体系建设的指导意见》，从土地、税收、信贷、国资考核四个方面给出保障措施，其中土地可以按作价出资或者入股的方式办理手续。

2017 年商务部评出首批全国公益性农产品示范市场，其中批发市场 15 家、零售企业 16 家，同时推广了 19 条经验做法。

到这一步，公益性的操作路径就清楚了。政府出地出钱持股，市场按公益功能接受考核，考核合格再拿政策和资金。

图 1　公益性农产品市场建设的政策线

二、免税的范围划在哪

农批市场拿到的税收优惠有三块，边界都划得很细。

房产税和城镇土地使用税这块最直接。财政部和税务总局 2023 年第 50 号公告规定，专门用于经营农产品的房产和土地暂免征收这两项税，执行到 2027 年底。

边界在于专门两个字。同一个市场如果兼营其他产品，要按其他产品与农产品交易场地的面积比例确定征免。行政办公区、生活区，以及商业、餐饮、娱乐用房和土地，都不在优惠范围。

增值税是另一块。财税〔2011〕137 号规定，2012 年 1 月 1 日起对从事蔬菜批发、零售的纳税人销售的蔬菜免征增值税；财税〔2012〕75 号把部分鲜活肉蛋产品也放了进来，从当年 10 月 1 日起执行。

免增值税有一个连带后果。适用免税规定的销售不得开具增值税专用发票，只能开普通发票，下游企业拿不到进项抵扣。

对市场里的个体商户来说这一条影响不大，对做团餐、做配送的下游客户来说，这笔抵扣拿不到，采购成本要重新算。

图 2　农批市场税收优惠的范围划在哪

三、免税省下的钱留在谁手里

免税的对象是市场方和商户，钱最后停在哪儿，要看交易结构。

房产税和城镇土地使用税的纳税人一般是市场运营方，减免落在它的成本表上，不直接经过商户。

增值税的纳税人多数是商户。广州 2020 年享受到蔬菜和鲜活肉蛋流通环节免税的纳税人超过千户，减免的增值税合计 1.74 亿元。

这笔减免能不能传到菜价上，取决于市场里的竞争程度。同一个品类有十几个档口在做，减免容易被竞争抹平；档口少、货权集中的品类，减免更容易留在商户手里。

2025 年九部门的行动计划明确，农产品批发市场和农贸市场免征房产税、城镇土地使用税的政策继续实施。政策延续本身说明，这笔钱被当作维持低菜价的一个支点。

同一份文件还定了另一个目标，到 2027 年果蔬和肉类的冷链流通率都有明确指标。免税和冷链指标放在一起，政策要守住的是价格和品质两件事。

四、保供任务怎么落到市场身上

保供不是一句口号，落在合同和考核上。

2021 年财政部和商务部的文件写明，接受中央财政资金支持的公益性农产品批发市场，要和当地政府签订协议，明确应急保供、稳定价格、安全环保这些职责。

拿钱的资格也有门槛。纳入支持范围的批发市场要位于全国农产品流通骨干网的重要节点，东部地区对年交易额、年交易量和辐射省份都有硬性要求，中西部省份的标准按比例下调。

资金不是一次给完。文件定了菜单式、全公开、可追溯、问绩效的管理方式，先拨一部分，剩下的看绩效评价结果再拨，用的是以奖代补。

这套办法把公益功能变成了可考核的动作。检查什么、什么时候查、不达标怎么扣，都写在资金管理办法里。

落到具体市场就是限价和储备。重点市场承担着稳定菜价的任务，涨价空间被压缩，这部分成本最后由谁承担，是这门生意最难点清的一笔账。

图 3　中央财政支持的公益性农产品批发市场准入门槛（年交易额）

五、平价菜和限价的成本承担

保供的另一面是限价。市场被要求在大宗品类上维持低价，代价总得有人付。

第一层承担者是市场方。政府投资建设或者控股的批发市场、农贸市场和社区菜市场，收费实行政府指导价，由地方政府按保本微利的原则从低核定。

第二层是商户。摊位费被压在低位，市场方就换别的名目收，收费名目是这门生意里变动最快的一块。

第三层是财政。价格调节基金是政策明文列出的工具，用来支持降低农产品生产流通成本。

第四层是农户。政策要求批发市场和农贸市场开设专门区域，供郊区农户免费进场销售自产鲜活农产品，这部分场地不收钱，成本由市场担。

四层加在一起，公益的账才算平。哪一层退出，另外三层就要多担一些，实际分配取决于当地的政策力度和市场的谈判地位。

六、市场的收费名目

市场向商户收的钱，从来不止摊位费一项，进场费、交易手续费、停车费、保证金都是常见名目。

重庆盘溪蔬菜批发市场被媒体点出过七项收费，包括超高费、清洁费、下车费、进出费、下坝费、择仓费和停车费，平均每车菜增加成本近 400 元。

长沙红星水果市场出过相似的事。一名果商在市场卖了三天西瓜，场地经营费和进场交易费一共被扣 1620 元，她三天的毛利只有一千七百多元。

福州海峡蔬菜批发市场把收费方式改了。原来统一按成交额 5% 收交易手续费，后来改成进场服务费、基础服务费和交易手续费三项并用，土豆按 30 元一吨、其余蔬菜按 50 元一吨计。

当地市场监管部门对这件事的定性是，这些费用属于市场调节价，由企业自主定价，做到明码标价即可。

政策其实早就给了约束。2013 年国务院办公厅的文件要求全面实施收费公示制度，除了合同列明并在市场醒目位置公示的项目，市场经营主体不得收取任何其他费用。

难点在执行。公示的是名目，不是费率水平，商户拿着公示牌也很难判断这一笔该不该交。

七、财政资金进出的条件

财政的钱不是白给的，进和出都有条件。

专项资金是入口。2014 年以来以各种形式接受过中央财政资金补助的农产品流通企业，原则上都要纳入本地区的农产品流通骨干队伍。

出口是绩效评价。资金分两年安排，第二年按工作开展情况、通过绩效评价再拨剩余部分，采用以奖代补的方式。

上市公司这边能看到规模。深农集团 2025 年计入当期损益的政府补助是 6782.66 万元，2026 年上半年是 1524.21 万元。

补贴占归母净利润的比例不算高，但投向清楚。政策的口径是中央财政资金主要用于弥补市场失灵、做基础性和公共性的事，发挥对社会资本的引导作用。

所以钱多投在检测中心、信息平台、消防监控、废弃物处理这些不直接产生收入的设施上。市场自己不愿意出钱建的部分，由财政补上。

八、公益和商业的界线

公益和商业的边界不是固定的，两边都在往里挤。

往公益这一边压的力量来自保供责任。重点市场的租金和佣金受政策约束，涨价空间被行政手段锁住，这是市场方抱怨最多的一条。

往商业这一边拉的力量来自资本开支。老市场要改造，新市场要建设，冷链和电子结算要投，钱从哪里来，最后还是要落到市场自己的收入上。

政策给了中间一条路。公益性市场可以在土地、税收、信贷和国资考核四个方面享受差别待遇，其中按公益类国有企业考核这一条，等于允许它的净资产收益率低于商业类国企。

这条路能不能走通，看考核指标怎么设。如果考核还是按营业收入和利润排名，公益功能就会被挤到后面；如果把保供量、平价菜投放量、检测批次数写进考核，公益才有位置。

行业数据说明这件事的分量。成交额亿元以上的农产品批发市场从 2013 年的 1019 家减到 2024 年的 676 家，市场在减少，剩下的每一家承担的保供责任都在变重。

行内实情

还有几个问题

附　公益性相关的税收与财政政策口径

上面提到的免税范围、准入门槛与政策节点，按文号列在下面，按表可查。