供销社的政策性职能与经营

关键词　政策性职能化肥商业储备农资保供重点企业政府购买服务淡储旺供保供稳价

一、供销社政策性职能的法定来源

中发〔2015〕11 号文件规定，各级供销合作社退出政府行政机构序列，根据实际需要可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能。总社的法定职能里，重要农业生产资料与农副产品经营的组织、协调和管理是其中一项（中华全国供销合作总社 2024 年度部门决算）。

政策性任务按国家宏观调控需要下达，承储企业名单与储备规模由主管部门确定。化肥商业储备、救灾农药储备、救灾备荒种子储备都按这个方式安排。

任务落到企业层面，就变成具体的承储量与投放时点。中农集团既做市场化化肥贸易，也承担国家化肥商业储备、国家救灾农药储备与国家救灾备荒种子储备任务（中国供销集团有限公司公司债券年度报告）。

二、化肥储备的承储份额

供销合作社系统农资企业承担约 47% 的国家化肥商业储备和 80% 的省级化肥储备（光明日报 2025 年报道）。化肥市场的价格调节，主要靠这套储备的投放来完成。

县域层面的储备规模可以看宁夏。2024 至 2025 年度全区化肥淡季商业储备任务 15 万吨，其中尿素 3 万吨、磷酸二铵 5 万吨、复合肥 4 万吨、有机肥 3 万吨；到 2025 年 2 月底累计完成 12.44 万吨，占任务的 82.9%，15 家承储企业累计贷款 1.29 亿元（中国供销合作网 2025 年报道）。

贴息与优惠贷款是承储企业愿意接任务的条件。储备占用资金、承担价格风险，缺少财政配套，企业很难长期执行。

图 1　化肥储备中供销系统的承储比例

图 2　宁夏化肥淡季储备的品类

三、保供稳价的机制设计

淡储旺供是储备制度的运行原则，淡季进货入库，旺季投放市场，用库存平抑价格波动。

各省形成了不同的组织方式。河南省供销合作社整合 52 家农资企业组建集采集配联盟，构建「供销合作社+联盟+企业+金融机构」的稳价模式；湖北省供销合作社实行「集采+直供+回收」联农带农模式；黑龙江省供销合作社系统通过「源头控价、区域统价、终端稳价」三级机制，把集采集配与储备任务绑定（经济日报 2025 年报道）。

承储主体是否具备货源掌控力，决定价格能否稳住。黑龙江省供销倍丰农业社会化服务有限公司 2024 至 2026 年承担的国、省两级化肥商业储备总量 63.6 万吨，其中国储 42 万吨、省储 21.6 万吨（中国供销合作网 2026 年报道）。

图 3　保供稳价的三级价格机制

四、承储任务的成本与收益

储备是亏是赚，取决于轮换差价与财政补贴。承储企业按约定价格轮换，价差小、周转慢，账面毛利通常低于纯贸易业务。

宁夏 15 家承储企业通过银行优惠利率与贴息缓解资金压力，累计贷款 1.29 亿元（中国供销合作网 2025 年报道）；贵州息烽县供销合作社联合社 2025 年申请县级农资储备贴息 5 万元，完成各类化肥储备 3181.6 吨（息烽县人民政府 2025 年度部门决算公开报告）。

县级承储的补贴金额不大，靠的是政府信用与银行配合。政策性业务能否持续，取决于财政贴息能否覆盖资金成本。

五、政府购买服务的承接

政策性职能的另一类是公益性服务，由供销合作社承接政府购买服务。农药包装废弃物回收处置是典型项目。

黑龙江富锦市供销合作社 2025 年牵头全市农药包装废弃物回收处理，搭建市级总仓库、镇级回收站、村级捡拾点三级体系，配置 1 座市级仓储点、11 个乡镇回收站点、264 个村级收集点位，全年回收 304.25 吨，按农药瓶 0.08 元/个、农药袋 0.05 元/袋发放回收补贴（中国供销合作网 2025 年报道）。

江苏泰州海陵区供销合作社 2025 年累计回收农药包装废弃物约 135 万件、废旧农膜约 5 吨，审定补贴金额 34.3 万元（中国供销合作网 2025 年报道）。这类项目的收入来自政府，不来自市场。

图 4　富锦市农药包装回收体系

六、政策性经营的让利约束

保供稳价要求承储企业带头稳定价格，加价空间被压缩。总社在春耕保供通知里要求各级供销合作社带头稳定价格、让利于农民（中华全国供销合作总社《关于全力做好 2025 年春耕农资供应工作的通知》）。

让利的代价由企业承担。中国供销集团 2024 年化肥、农药、农膜板块收入 763.85 亿元、毛利率 4.33%；2025 年该板块收入 750.38 亿元、毛利率 4.94%（中国供销集团有限公司公司债券年度报告）。

农资流通的毛利本就薄，政策性让利又压掉一部分，规模成为主要平衡手段。中农集团化肥销售量超过 2800 万吨，居行业前列（人民日报 2025 年报道）。

七、经营性业务的毛利结构

供销合作社的经营业务不止农资。中国供销集团 2024 年营业总收入 2219.14 亿元、净利润 4.18 亿元；2025 年营业总收入 2304.20 亿元、净利润 -7.29 亿元（中国供销集团有限公司公司债券年度报告）。

板块之间的差别很大。2024 年农产品板块收入 229.23 亿元、毛利率 4.70%，棉花 522.88 亿元、毛利率 2.41%，再生资源 530.39 亿元、毛利率 -1.94%（中国供销集团有限公司公司债券年度报告）。

再生资源板块出现负毛利，回收加工环节的价格波动会直接侵蚀利润。政策性任务与经营性业务混在一起时，账目要分开列示，否则容易把政策性亏损与经营性亏损混到一起。

图 5　中国供销集团主要板块毛利率

图 6　中国供销集团的净利润

八、两条线的边界

双线运行要求联合社机关把控社有企业的为农服务方向，社有企业自主经营、自负盈亏（中发〔2015〕11 号文件）。

边界在实际操作中容易模糊。承储任务通过社有企业执行，企业又要按市场规则核算，两边的目标并不完全一致，政策性任务看完成率，经营业务看利润。

山东的做法是把应急保障体系单独建。山东省供销合作社按「平时经营、应急保供」原则，布局 6 处区域性基地和 15 处县级基地（山东省供销合作社联合社 2024 年重点工作任务书执行效果评估报告）。分开建设、分别核算，让两条线各归其位。

九、政策性职能与经营的实际效果

供销合作社的政策性职能来自政府授权，执行主体是自己的社有企业。这个结构决定了它有别于纯商业企业，也有别于行政机关。

检验这套安排的标准主要是两个，储备任务能否按期足额完成，农民买到的农资价格能否低于市场平均水平。2024 年全系统肥料、农药、农膜销量较 2020 年分别增长 17.68%、52.72%、22.5%（光明日报 2025 年报道），主渠道的覆盖在扩大。

政策性业务的成本由财政与企业分担，经营业务的利润来自网络规模。两条线能否各自平衡，决定这套体系能否长期运行。

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