边境产业园区的规划要点

关键词　边境经济合作区沿边重点开发开放试验区跨境经济合作区标准地边合区扩区产城融合

一、园区的层级与平台类型

沿边开放的平台分几层。边疆各省（自治区）共设 9 个重点开发开放试验区、18 个边境经济合作区、3 个跨境经济合作区、7 个自由贸易试验区（片区）、5 个综合保税区（中国新闻网）。

边境经济合作区分国家与省级两级。18 个国家级边合区分布在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、新疆、西藏，其中广西有东兴、凭祥 2 个（广东省注册会计师协会）。

省级层面还要扩。云南有瑞丽、畹町、河口、临沧 4 个国家级边合区和麻栗坡、孟连 2 个省级边合区（云南省人民政府）。

图 1　沿边开放平台的四类载体

图 2　边境经济合作区的省区分布

二、片区数量是硬约束

边合区不是想设几个片区就设几个。国家级边合区的设立原则上不超过 3 个片区，临沧边合区已设孟定核心园区、南伞园区、永和园区 3 个片区（临沧市人民政府）。

扩区要满足条件。园区原规划用地面积已基本开发完毕、土地集约利用程度在全省同类型开发区中排名前 2/3、扩区符合国土空间规划且位于城镇开发边界内、近 2 年环境质量稳定达标且未发生重大及以上生产安全事故或重大土地违法案件（临沧市人民政府）。

整园整合视同扩区。边合区整合其他园区要按申报设立程序报国务院审批（临沧市人民政府）。

图 3　边合区扩区的用地集约排名门槛

三、用地指标要按标准地

园区供地正在往标准地走。吉林集安的边合区工业用地标准地改革，把固定资产投资强度、地均税收、建筑容积率 3 项指标作为主干指标，再按产业准入、功能区划和区域评估要求，选配能耗标准、环境标准、产出强度、科技创新等特色指标，形成 3+N 控制性指标体系（集安市人民政府）。

指标是入园门槛。百色靖西市把边合区（龙邦、岳圩、湖润 3 个园区）的供地项目固定资产投资强度定为不低于 48 万元/亩、产出强度不低于 240 万元/亩、地均税收不低于 10 万元/亩（靖西市人民政府）。

用地方式要灵活。政策鼓励长期租赁、先租后让、租让结合和弹性出让（商务部等 17 部门）。

图 4　靖西边合区的三项供地门槛

四、产业选择有国家指向

园区不按一个模子招商。商务部等 17 部门提出，鼓励边（跨）境经济合作区因地制宜发展新能源、有机食品加工、民俗旅游、生态康养等产业，支持有条件的园区发展面向毗邻国家市场的电子信息、汽车零配件等生产，支持具备区位优势的园区发展临港经济（商资发〔2023〕18 号）。

广西的园区在按这个方向布局。北海、钦州临港产业园区启动新一轮 10 平方公里片区建设，规划人工智能、化工新材料、装备制造、新能源汽车、有色金属、名木家具等产业（中国新闻网）。

边境特色也被写进规划。东兴推进一企两国两厂、一企两国多产线等跨境合作模式（广西壮族自治区商务厅）。

五、口岸建设与园区规划要同步

园区离口岸越近，物流成本越低。云南提出岸城一体思路，支持对边境口岸、县城、园区一体规划区域内的城镇开发边界线进行整体优化调整（云南省自然资源厅）。

配套要同步。广西边境 3 市 8 县实现口岸全覆盖，对外开放口岸总数达 22 个、排名全国第 4，为园区承接产业转移提供通道（广西壮族自治区商务厅）。

通道决定园区能装什么货。生鲜和冻品要靠冷链口岸，电子产品靠快捷通关，园区的产业选择受口岸能力约束。

六、要素保障靠财政与金融

园区建设要钱。国家支持沿边省区将边（跨）境经济合作区符合条件的政府投资项目纳入专项债券支持范围，并鼓励地方用外经贸发展专项资金等现有资金渠道（商资发〔2023〕18 号）。

广西的投入量级可以参照。广西财政厅统筹资金超 90 亿元提升沿边临港产业园区承接产业转移能力，相关园区已承接跨境跨区域产业链项目 140 余个（中国新闻网）。

金融工具也配了。政策支持银行开展跨境人民币双向贷款业务，推广白名单、信保贷等合作模式（商资发〔2023〕18 号）。

七、产城融合与用工安排

园区不能只有厂房。云南目标到 2025 年底，国家级边合区从业人员期末人数突破 3 万人、年均增长 5% 以上，GDP 占所在县（市、区）比重达 30% 以上（云南省人民政府）。

用工有专门的补贴。广西每年给予沿边临港产业园区 1000 万元用于企业吸纳就业、开展职业技能培训等，并支持东兴、凭祥市开展跨境劳务合作试点（中国新闻网）。

人的问题不解决，园区就留不住企业。跨境劳务合作试点把用工来源扩到境外一侧，也带来人员管理的配套要求。

八、考核与退出机制

园区要有进有出。云南的实施方案把目标写到量化：到 2025 年底，国家级边合区综合发展水平全部进入全国前 10，经营主体数突破 1 万家、年均增长 10% 以上，工业总产值达 90 亿元、年均增长 20% 以上（云南省人民政府）。

企业端也有退出条款。靖西市产业园区的入园管理办法明确了企业的准入条件、退出条件、退出方式与退出程序，租赁期限 3 年起，装修建设期内未完成投产不予免租（靖西市人民政府）。

考核是园区规划收口的一环，指标不达标就要调区、扩区或退出。

图 5　云南国家级边合区 2025 年目标

九、规划要点的落点

边境产业园区的规划要点，可以归到五项：选平台类型、定片区数量、立用地指标、挑产业方向、备要素保障。

五项里，片区数量和用地指标这两项最吃程序，前者卡设立与扩区，后者卡项目入园。指标定低了招不进好项目，定高了落不了地，标准地改革把这道取舍前置到出让公告里。

2025 年的做法是把规划与考核绑在一起，园区不再只进不出。

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