粮食流通体制改革的经验

关键词　粮食流通体制改革四分开一完善三项政策最低收购价中央储备粮玉米收储制度改革

一、1993 年放开粮食统销

粮食流通的市场化从放开统销起步。1992 年实行购销同价；1993 年全面放开粮油购销价格，结束了长达 40 年之久的粮食统购统销历史，粮食价格和经营全面放开，粮食流通体制由产品分配型向商品经营型过渡（河南党史方志网《商业体制改革》）。

放开的范围包括粮票。1993 年 2 月 15 日，国务院发出《关于加快粮食流通体制改革的通知》，当年 4 月 1 日起全国取消粮票和油票（人民网《告别粮票 20 年 从短缺到充裕》）。

放开之后出现过反复。1994 年对粮食收购实行控制，在完成收购任务前不准粮食外流；1995 年定购全部征收实物，市场价高于定购价时不允许以差价款抵顶定购任务（河南党史方志网《粮油购销》）。

反复说明改革方向确定以后，节奏仍受供给波动的影响。

图 1　粮食流通体制改革的节点

二、1998 年「四分开、一完善」

1998 年的改革方案针对的是财政负担和亏损挂账。1998 年 5 月 19 日，国务院下发关于深化粮食流通体制改革的决定（国发〔1998〕15 号），提出改革的原则是「四分开、一完善」，即政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制（国发〔1998〕15 号文件）。

文件对政企分开的规定很具体。粮食行政主管部门要与粮食企业在人、财、物等方面彻底脱钩，不参与粮食经营，不直接干预企业自主的经营活动；国有粮食企业实行独立核算，成为自主经营、自负盈亏的经济实体（国发〔1998〕15 号文件）。

人员分流也写进了文件。直接从事粮食收储业务的人员要逐步减少到现有人员的一半左右（国发〔1998〕15 号文件）。

改革处理了历史包袱。文件划出 1992 年 3 月 31 日以前和 1992 年 4 月 1 日至 1998 年 5 月 31 日两个时段的财务挂账，并规定 1998 年 6 月 1 日以后粮食收储企业不允许再发生新的亏损挂账（国发〔1998〕15 号文件）。

三、「三项政策、一项改革」

1998 年 6 月 3 日，国务院召开全国粮食购销工作电视电话会议，把改革重点概括为「三项政策、一项改革」，即坚决贯彻按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、农业发展银行收购资金封闭运行三项政策，加快国有粮食企业自身改革（《人民日报》1998 年 6 月 4 日第 1 版）。

三项政策之间有明确的分工。按保护价敞开收购农民余粮是实行顺价销售的基础；顺价销售是粮食收储企业不发生新的亏损、逐步消化过去亏损挂账的关键；收购资金封闭运行是防止发生新的亏损和挤占挪用、及时足额供应收购资金的保证（《人民日报》1998 年 6 月 4 日第 1 版）。

政策落地时有配套要求。各地对农民售粮实行户交户结，做到不拒收、不限收、不停收、不压级压价、不向农民打白条（河南党史方志网《粮油购销》）。

这一轮改革把国有粮食企业的经营责任和财政责任分开，方向是让企业按市场规则经营。

四、中央储备粮垂直管理体系

储备体系的调整改变了分级管理带来的问题。2000 年，党中央、国务院决定建立中央储备粮垂直管理体系，5 月 18 日中国储备粮管理总公司成立，实行政企分开、费用包干、自主经营、自负盈亏（中国储备粮管理集团有限公司企业资料，企业官网发布）。

垂直管理的效果体现在宜存率上。中央储备粮宜存率从 2000 年以前的不到 60%，到中储粮成立后保持在 95% 以上，2003 年彻底消灭了中央储备库存中的陈化粮（中国储备粮管理集团有限公司企业资料，企业官网发布）。

制度随后有了法规依据。2003 年 8 月 15 日，国务院发布实施《中央储备粮管理条例》，明确垂直管理、专仓储存、动用条件等制度（中国储备粮管理集团有限公司企业资料，企业官网发布）。

收购资金的管理方式也改变了。过去地方企业挪用收购资金、给农民打白条的问题，在垂直管理加农发行专款专用的安排下得到约束（中国储备粮管理集团有限公司企业资料，企业官网发布）。

图 2　中央储备粮宜存率

五、2004 年全面放开粮食购销

2004 年是粮食流通转向市场化的节点。2004 年 5 月 26 日，国务院公布《粮食流通管理条例》，赋予粮食行政部门管理全社会粮食流通的职能；5 月 31 日，全国粮食流通体制改革工作会议明确宣布，2004 年全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化（山东地情档案《粮食流通体制沿革》）。

配套政策同时推开。从 2004 粮食年度开始，粮食购销实行市场化改革，取消保护价收购政策，对种粮农民进行直接补贴，国家不再向国有粮食购销企业下达保护价收购计划，企业自主入市收购、自负盈亏（山东地情档案《粮食流通体制沿革》）。

到 2006 年，政策继续完善。2006 年 5 月 13 日，国务院发出《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔2006〕16 号），提出加快国有粮食购销企业改革、培育和规范粮食市场、加强产销衔接（国发〔2006〕16 号文件）。

放开购销以后，粮食价格由市场形成，同时通过最低收购价和储备吞吐稳定预期。

六、最低收购价制度的建立与调整

最低收购价是放开价格的配套安排。2004 年、2006 年起，国家在主产区分别对稻谷、小麦两个重点口粮品种实行最低收购价政策（国家发展改革委对十三届全国人大二次会议第 4828 号建议的答复）。

政策力度在 2008 年到 2014 年逐年加码。为应对粮食生产成本上升较快的情况，国家连续 7 年提高粮食最低收购价格，稻谷、小麦最低收购价累计每斤分别提高 0.7 元、0.47 元，提高幅度分别为 97%、65%（国家发展改革委对十三届全国人大二次会议第 4828 号建议的答复）。

2015 年以后政策转向。最低收购价改变连续 7 年上调的做法，保持稳定或逐步下调，托市收购量减少，市场化购销占比上升；优质小麦、稻谷价格比普通品种每斤高出 0.1 元到 0.2 元（国家发展改革委对十三届全国人大二次会议第 4828 号建议的答复）。

最低收购价的作用是给农民一个价格预期，让价格不跌破成本线，同时避免长期高于市场价而推高库存。

图 3　稻谷小麦最低收购价累计提价

七、取消农业税与直接补贴

与放开购销配套的是分配关系的调整。2000 年起农村税费改革试点推开，2006 年《中华人民共和国农业税条例》废止，全国取消农业税，全国农民每年减轻负担 1335 亿元（中国农网《中国农业和农村的发展道路》，2012 年 2 月 24 日）。

补贴从间接转为直接。2004 年中央出台 3 项补贴政策，对种粮农民直接补贴、对农民购买良种补贴、对农民购买农机具补贴，后来又增加农业生产资料价格综合补贴（人民论坛网《当前我国农村改革发展的形势》，陈锡文）。

补贴的规模逐年扩大。2011 年，中央财政用于种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的支出超过 1400 亿元（人民论坛网《当前我国农村改革发展的形势》，陈锡文）。

补贴和价格分开以后，农民拿到的支持与价格波动脱钩，价格信号不再被补贴掩盖。

八、玉米收储制度改革

玉米的改革是分品种施策的一个样本。2016 年，国家在东北三省和内蒙古自治区把玉米临时收储政策调整为市场化收购加补贴的新机制（中国新闻网《国家发改委：中国玉米收储制度改革取得显著成效》，2017 年 6 月 23 日）。

改革前的库存压力来自收储规模。2012 年到 2014 年，临储玉米累计收购量超过 1.8 亿吨，而市场销售仅 3000 多万吨，玉米库存量不断增加（央视网三农频道《玉米去库存 深加工产业链受益》，2016 年 12 月 23 日）。

改革后的价格与结构同步变化。2016 年我国玉米种植面积 3676 万公顷，同比下降 3.6%；产量 2.196 亿吨，同比下降 2.2%；玉米市场年度均价 1911 元每吨，比上年的 2314 元每吨降低 17.4%（人民网，2017 年 4 月 20 日）。

2016 年籽粒玉米种植面积下降 3000 万亩，大豆种植面积增加 1000 多万亩（中国新闻网《国家发改委：中国玉米收储制度改革取得显著成效》，2017 年 6 月 23 日）。

图 4　2016 年玉米种植结构调整

九、储备吞吐与市场调控

储备是价格放开以后稳定市场的工具。2023 年，我国粮食总产量 13908.2 亿斤，粮食收购量保持在 4 亿吨以上；粮食库存充裕，库存消费比远高于 17% 到 18% 的国际粮食安全警戒线（中国政府网 2024 年 1 月报道）。

储备的日常运行靠轮换。中央储备粮实行均衡轮换制度，每年轮换的数量一般为储存总量的 20% 到 30%，轮换既推陈储新，也是一次面向市场的购销（中国储备粮管理集团有限公司企业资料，企业官网发布）。

收购环节的信息化减少了管理漏洞。中储粮自 2013 年开始在粮食收购中使用一卡通系统，2015 年在所有政策性粮食收购领域全面应用，实现从粮食入库登记到粮款支付结算的信息化和全流程可追溯（中国储备粮管理集团有限公司企业资料，企业官网发布）。

储备的作用是在价格异常波动时吞吐调节，价格由市场形成与储备稳定市场是同一套机制的两面。

十、粮食流通体制改革的经验与启示

这段改革留下的经验可以归到 3 条。第 1 条是放开价格要配好储备制度。2004 年全面放开购销的同时建立最低收购价制度，储备吞吐接住了价格波动，粮食生产得以保持稳定（国家发展改革委对十三届全国人大二次会议第 4828 号建议的答复）。

第 2 条是改革要分品种、分阶段推进。稻谷、小麦保留最低收购价，玉米、大豆转向市场化收购加补贴，不同品种的政策取向不同，避免了一刀切（中国新闻网《国家发改委：中国玉米收储制度改革取得显著成效》，2017 年 6 月 23 日）。

第 3 条是改革要处理历史包袱。1998 年的方案专门划出新老财务账目，把老账限期消化、新账不再发生作为约束，为后续市场化经营腾出了空间（国发〔1998〕15 号文件）。

当时的约束条件需要交代。1995 年以后粮食连续丰收、部分地区出现农民卖粮难和市场粮价下跌，政策要在保住农民收益和减轻财政负担之间取舍（河南党史方志网《粮油购销》）。

用今天的标准评判当年的选择并不合适。改革经历了从放开价格到建立储备、从统购统销到市场定价的完整过程，每一步都对应着当时的供需形势和财政条件。

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