从计划到市场的转型成本

关键词　转型成本价格补贴粮食财务挂账粮食风险基金下岗分流身份置换

一、转型成本的分担主体

计划体制向市场体制转轨，价格放开只是其中一步，配套的成本要分别落在财政、企业和职工 3 个方面。

价格上，购销倒挂由财政补贴；经营上，国有流通企业同时承担政策性和经营性两笔亏损；人员上，计划体制下形成的富余职工要分流安置。这三块构成了转型成本的主要部分。

这些成本不会因为制度改了而自动消失。它要么由财政出钱，要么由企业消化，要么由职工个人承担，分担方式决定了改革能不能走稳。

图 1　转型成本的分担主体

二、价格补贴：最大的一块支出

价格补贴是最大的一块。1990 年国家价格补贴支出 378.63 亿元，完成预算的 93.4%（《关于 1990 年国家预算执行情况和 1991 年国家预算草案的报告》）。

其中与居民生活最直接的是粮食补贴。1990 年国家用于粮食的亏损补贴达 350.6 亿元，占当年全国财政收入的 12.01%；1986 年到 1991 年，国家财政用于粮棉油价格补贴的总额高达 1363 亿元，约为同期财政农业支出的 80%（财政部《关于粮票的记忆》，2008 年 11 月 6 日）。

同一时期，国家统计局口径下的粮棉油价格补贴从 1985 年的 198.66 亿元升到 1990 年的 267.61 亿元，1998 年增加到 565.04 亿元（国家统计局《政策性补贴支出》）。

图 2　价格补贴与粮食亏损补贴

三、补贴从暗补到明补的转换

补贴的方式也在调整。1988 年 4 月 5 日，国务院决定放开猪肉、鲜蛋、食糖、大路菜 4 种副食品价格，把补在经营环节的暗补改为直接补给居民的明补（人民网，2018 年 2 月 14 日）。

粮油这一步走得更谨慎。1991 年，国家提高城镇居民定量粮油统销价格，三种粮食全国平均每 500 克提高约 0.1 元，六种食用油每 500 克提高约 1.35 元；调价同时把补偿纳入职工基本工资，机关和企事业单位在职职工每人每月基本工资增加 6 元（《国务院公报》，1991 年第 15 号）。

补贴换一种给法，背后的账没有变，只是把成本从流通企业转到财政和职工身上。

四、国有粮食企业的财务挂账

国有流通企业的历史包袱，集中表现为粮食财务挂账。到 1998 年 5 月 31 日，国有粮食企业形成了包括政策性亏损在内的多笔挂账，国发〔1998〕15 号文件提出按「四分开一完善」的原则处理，实行政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制（国务院深化粮食流通体制改革的决定，国发〔1998〕15 号，1998 年 5 月 10 日）。

后续处置写进了具体文件。老挂账按国发〔1994〕62 号文件办理；1992 年 4 月 1 日到 1998 年 5 月 31 日的新增挂账，按国办发〔1998〕21 号和财经字〔1999〕484 号文件规定的年限消化；2004 年，财政部、国家发展改革委、审计署、国家粮食局、中国农业发展银行联合印发《国有粮食购销企业粮食财务挂账处理意见》（财建〔2004〕187 号），对财力确有困难的省份再给 5 年过渡期，过渡期内利息由中央和地方各负担一半（财政部等，财建〔2004〕187 号，2004 年 7 月 7 日）。

挂账的规模可以用地方数字说明。郑州市经清理确认，1998 年 5 月 31 日前粮食企业财务挂账 83968 万元，其中属于政府消化本金的 2457 万元，本金在 10 年内消化，年均 8396.8 万元（郑州市人民政府《关于全面推行粮食购销市场化改革的实施意见》）。

五、粮食风险基金的建立

消化挂账要靠专门的资金池，粮食风险基金承担了这个角色。1994 年，中央和地方两级财政建立粮食风险基金制度；1998 年 5 月 19 日，国务院办公厅转发财政部、中国农业发展银行《关于完善粮食风险基金管理的办法》（国办发〔1998〕17 号），明确基金由中央财政和省级财政按规定比例共同筹集，最低资金规模内地方配备比例不低于 1:1.5。

基金的规模随改革推进而扩大。以枣庄市为例，粮食风险基金规模 1994 年为 1414 万元，1998 年安排 3910 万元，2004 年调整为 6170 万元；1994 年到 2005 年，全市地方财政累计拨付粮食风险基金 5.73 亿元（山东省情档案《枣庄市志·财政》）。

风险基金一开始补在流通环节，2004 年以后转到对种粮农民的直接补贴，资金池的用途跟着改革方向走。

图 3　枣庄市粮食风险基金规模

六、供销社的债务与人员包袱

供销合作社是另一支背上历史包袱的流通主体。上世纪 90 年代，社有企业承担了较多政策性经营任务，加上自身经营不善，从 1992 年到 1999 年连续 8 年亏损，亏损额最高的是 1998 年，达到 152 亿元（中国供销合作网，2008 年 11 月 15 日）。

债务和人员是两笔主要的账。中央财政先后拨付 521 亿元，解决了中央政策性亏损挂账；1999 年以来，全系统先后从农业银行剥离划转 519 亿元不良贷款；10 年间，社有企业共分流安置富余人员 190 多万人，多数在岗职工完成了身份置换（中国供销合作网，2008 年 11 月 15 日；中华合作时报，2008 年 11 月 18 日）。

地方为身份置换拿出了真金白银。吉林省财政补贴 4.1 亿元，对全省供销合作社 7.7 万名职工进行了身份置换（中华合作时报，2008 年 11 月 18 日）。

债务化解、人员精简之后，全系统从连年亏损转为盈利，2007 年汇总利润达到 101.1 亿元，与最低时的亏损 152 亿元形成对照（中国供销合作网，2008 年 11 月 15 日）。

图 4　供销合作社系统的盈亏转折

七、下岗分流的安置成本

人员的成本在粮食和供销系统以外同样存在。1998 年底，全国国有企业下岗职工 610 万人，其中 603.9 万人进入企业再就业服务中心，93.2% 领到了基本生活费；全年有 609.9 万国有企业下岗职工实现再就业，再就业率为 50%（盘锦市人力资源和社会保障局《1998 年劳动和社会保障事业发展年度统计公报》）。

再往前 1 年，压力更大。1997 年底，全国有 1200 万职工下岗、600 万人失业，这是当时就业的第三次高峰（中工网《我国就业制度改革 30 年发展历程》，2008 年 11 月 4 日）。

分流的目标写进了文件。国发〔1998〕15 号文件要求，国有粮食企业实施下岗分流、减员增效，直接从事粮食收储业务的人员逐步减少到现有人数的一半左右（国务院深化粮食流通体制改革的决定，国发〔1998〕15 号）。

图 5　1998 年下岗职工的安置

八、成本由谁承担

把这几笔账合起来看，转型成本由 4 个主体分担。

中央财政和省级财政承担了补贴和风险基金的大头，粮食风险基金按中央与省不低于 1:1.5 的比例配备；国有流通企业承担了经营性亏损，通过改制、破产和资产处置自己消化；职工承担了分流和身份置换的成本，1998 年有 609.9 万下岗职工重新找工作；农民承担了隐性的一块，提价收益被工业品价格抵消。

成本不是平均分摊的。谁的议价能力弱，谁承担的部分就更重，这是转型过程中承担不均的一面。

九、成本处置用到的工具

处置转型成本，靠的是几件具体的工具。

第一件是挂账停息，把国有粮食企业的政策性亏损与其他债务分开，政策性挂账从企业剥离，由县以上粮食行政管理部门集中管理，农业发展银行停收利息；第二件是风险基金，用中央和地方共同筹集的资金池来支付储备粮和超储粮的利息费用；第三件是再就业服务中心，1998 年有 603.9 万下岗职工进入中心，领取基本生活费并接受培训和职业介绍；第四件是身份置换，把职工与原单位的劳动关系转为新型劳动关系。

这些工具的共同点是，把历史包袱从企业的资产负债表上移出来，给企业留出重新经营的空间。

十、转型成本的机制与启示

回顾这段过程，转型成本的规律有 3 条。第一，成本不会消失，只会转移，补贴从流通环节转到职工工资，挂账从企业转到财政，只是换了承担的人。第二，成本要有人认账，粮食财务挂账分清政策性亏损和经营性亏损，各归各的账，才谈得上消化。第三，成本消化要有资金池，粮食风险基金、再就业服务中心都是给成本找出口的安排。

改革推进得快的地方，往往是把这几件事做在了前面。

对当下的启示在于，判断一项流通改革能否落地，除了看方向，还要看配套的账有没有安排。没有资金池和安置渠道，改革目标再清晰也难走完最后一程。

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