应急保供体系的层级与责任

关键词　应急保供体系生活必需品分级响应属地责任联保联供应急储备

一、应急保供体系的制度依据

应急保供体系的层级与责任，主要由商务部《生活必需品市场供应应急管理办法》规定。该办法 2011 年 11 月 7 日经商务部第 56 次部务会议审议通过，2012 年 2 月 1 日起施行，共 8 章 40 条，从总则、应急准备、监测预警、报告与信息发布、应急处置、监督管理、法律责任和附则 8 个方面作出规定。

办法界定了生活必需品的范围：肉类、蔬菜、蛋品、奶制品、边销茶和卫生清洁用品等。办法的适用依据包括《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国价格法》等法律法规。

二、四级市场异常波动的划分

办法把市场异常波动按影响范围大小分为四级：一级市场异常波动是指全国或跨省、自治区、直辖市的；二级是指发生在一个省、自治区、直辖市较大范围或一个计划单列市、省会城市的；三级是指发生在一个设区的市较大范围的；四级是指发生在一个县内的。办法针对不同级次规定了各级具体的应急响应举措。

地方预案在这个框架下细化，有的市把本级波动细分为一般、较大、重大 3 个等级，并给出价格涨幅等量化情形（萍乡市人民政府门户网站《萍乡市生活必需品市场供应突发事件应急预案》）。

图 1　生活必需品市场异常波动的四级划分

三、商务部的统筹职责

办法规定，商务部成立由部长担任总指挥、分管部领导担任副总指挥的商务部应对市场异常波动指挥部，负责对全国市场异常波动应急管理工作的统一领导、组织和协调。商务部的具体职责包括统筹全国货源组织、组织跨区域调运、统筹中央储备的收储与投放。

2023 年部分省市遭受洪涝灾害期间，商务部指导国有大型保供企业向京津冀和吉林、黑龙江调运生活必需品米、面、油、瓶装水等近 8 万吨（商务部 2024 年 2 月国务院新闻办发布会）。

四、省级商务主管部门的职责

办法要求县级以上地方商务主管部门成立由主要负责人担任总指挥、分管负责人担任副总指挥的应对市场异常波动指挥部，负责领导、指挥本行政区域内市场异常波动应急管理工作。省级商务主管部门承担承上启下的职责：组织本省货源、统筹省内调运、协调市县之间的余缺调剂。

办法第二十八条规定，针对生活必需品脱销或价格大幅上涨，发生地县级以上商务主管部门会同有关部门可开展紧缺物资跨区域调运，进行异地生活必需品余缺调剂；当国内生活必需品产量不足时，省级商务主管部门可报请商务部迅速组织进口。

五、市和县两级的属地责任

四级体系里，市级和县级承担属地责任。2024 年 2 月，商务部在国务院新闻办发布会上介绍，已健全商务部、省、市和县四级应急保供工作体系，强化保供企业队伍建设，加强产销衔接和货源组织。

地方预案把属地责任写成了具体安排：坚持属地为主、全区统筹，建立以本级货源储备基地为主、下级货源储备基地为辅的多级货源储备体系，按本级自保、上级调配、外部支援的梯次展开工作（铜官区人民政府《铜官区生活必需品市场供应突发应急预案》）。

图 2　应急保供的四级责任链条

六、保供企业的名录与动态管理

办法要求建立保供企业队伍。商务部提出，发挥全国性大型骨干保供企业的作用，强化保供企业队伍建设，加强产销衔接和货源组织。城郊大仓基地建设也要求建立仓储、商贸、配送、运输等重点保供企业名单，建立健全应急调度和指挥系统。

九省联保联供机制运转时，武汉三大连锁商超、河南双汇等一批重点保供企业逐步纳入机制范围开展对接（商务部市场运行司 2020 年 2 月介绍）。

七、联保联供机制的运转

联保联供是跨省协作的主要形式。2020 年 1 月 23 日，湖北武汉因疫情防控需要关闭离汉通道后，商务部连夜协调山东、安徽、江西、河南、湖南、重庆、广西、云南等 8 个省区市商务主管部门，与湖北省商务厅和武汉市商务局搭建起九省联保联供机制平台，开展生活必需品货源对接，机制微信群由最初的不到 10 人逐步扩大到 70 多人；截至 2020 年 2 月 20 日，8 省共向湖北武汉调运生活必需品物资 2.5 万余吨（商务部市场运行司 2020 年 2 月介绍）。

2023 年 12 月甘肃积石山发生 6.2 级地震后，商务部组织 9 省区联保联供机制，加大对甘肃、青海蔬菜和牛羊肉的调运力度（商务部 2024 年 2 月国务院新闻办发布会）。

图 3　联保联供机制的运转环节

八、监测、调度、储备 3 张网

商务部提出健全「监测、调度、储备」3 张网。监测网围绕粮、油、肉、蛋、奶、果、蔬等重点品种，加强量价监测，完善监测预警机制，做到早发现、早处置；调度网健全与气象、交通运输、应急管理等部门的即时联络机制，发挥全国性大型骨干保供企业的作用；储备网组织好中央储备，适时收储、投放，指导做好地方储备的吞吐调节（商务部 2024 年 2 月国务院新闻办发布会）。

商务部同时启动生活必需品量价监测日报制度和市场异常零报告制度，围绕粮、油、肉、蛋、奶、果、蔬等重点品种加强市场运行分析。

图 4　重点地区应急保供调运量

九、分层储备的责任划分

储备按层级分担责任。办法第二十八条规定，组织投放政府储备物资时，按照程序和权限，先投放地方储备物资，后投放中央储备物资。城郊大仓基地建设方案要求结合城市消费特点制定重要生活物资储备目录清单，按保障天数动态保持库存。

商务部推动全国各省市拓展生活必需品的储备品种，加强分级储备体系建设，并强调政府储备以外还要有商业储备，因时因势增加商业库存（商务部 2024 年 2 月国务院新闻办发布会）。

十、层级衔接里的薄弱环节

层级体系建起来，衔接仍有短板。《「十四五」应急物资保障规划》（应急管理部、国家发展改革委、财政部、国家粮食和储备局，2022 年 10 月 11 日印发）指出，应急物资保障尚未建立集中统一、运转高效的管理体制，地方储备能力相对不足，应急物资的干线运输和末端投送手段单一、运力不足、效率不高。

规划提出的目标是，到 2025 年建成统一领导、分级管理、规模适度、种类齐全、布局合理、多元协同、反应迅速、智能高效的全过程多层次应急物资保障体系，完善「中央—省—市—县—乡」五级应急物资储备网络。

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