价格市场化改革的历程

关键词　价格市场化改革政府定价双轨制价格闯关中央定价目录价格法

一、计划价格体制下的价格结构

改革前的价格由计划定价，比价关系长期偏离成本。1978 年，社会商品零售总额中政府直接定价的比重高达 97%，自由市场价格比重只有 3% 左右（青岛网络广播电视台 2021 年 7 月 8 日报道）。

农产品收购环节的政府定价比重同样高。1978 年，农产品收购环节政府定价占 92.2%、政府指导价占 2.2%、市场调节价占 5.6%（腾讯网《45 年价格改革：历程、当下与未来》，2024 年 8 月 1 日）。

价格长期不变留下两个后果。一个是生产端没有价格信号，粮食、煤炭等基础产品价格偏低；另一个是流通端靠行政调拨，价格不承担配置资源的功能（中国社会科学院《改革开放初期中国开启价格改革的历程》，刘伟）。

图 1　价格市场化改革的节点

二、1979 年提高农产品收购价格

价格改革从调整农产品收购价格开始。1979 年夏收以后，国家提高粮食、油脂油料、棉花、生猪、菜牛、菜羊、鲜蛋、水产品等 18 种主要农产品的收购价格，收购牌价平均提高 22.1%；粮食和油料超购加价的幅度由 30% 扩大到 50%，棉花超购部分开始实行 30% 的加价（中国社会科学院《改革开放初期中国开启价格改革的历程》，刘伟）。

把超购加价计算在内，18 种主要农产品平均提价 25.7%。仅 1979 年，全国农民大约增加收入 40 亿元，平均每人增加收入 5 元（中国社会科学院《改革开放初期中国开启价格改革的历程》，刘伟）。

收购价提高以后，销售价没有同步调整，购销价格出现倒挂。1979 年 11 月 1 日起，各地提高猪肉、牛肉、禽、蛋、水产品、蔬菜、牛奶等 8 种主要副食品及其加工品的销售价格，平均提价幅度约 30%；同时给每个职工每月增加工资 5 元作为补偿（中国社会科学院《改革开放初期中国开启价格改革的历程》，刘伟）。

图 2　1979 年主要农产品提价幅度

三、从以调为主转向以放为主

改革方式在 1984 年前后发生转变。1979 年到 1984 年，价格改革以调整不合理的计划价格为主，企业没有定价权；1984 年党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》提出，价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

放开的动作从工业小商品开始。1982 年 9 月，国务院批转国家物价局等部门报告，放开第一批小商品价格；到 1984 年，除少数品种外，小商品价格全部放开（中国社会科学院《改革开放初期中国开启价格改革的历程》，刘伟）。

农产品领域的力度更大。1979 年，18 种主要农副产品收购价格提高 24.8%，农民由此增加收益 108 亿元，这一阶段主要靠调整价格（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

以调为主的问题在于机制没有改变。价格调整之后，供求一变，比价又会偏离，只能再调。

四、双轨制的形成

双轨价格从 1984 年开始出现。1984 年 5 月 20 日，国务院规定，工业生产资料属于企业自销的和完成国家计划后的超产部分，一般在不高于或低于国家定价 20% 的幅度内，企业有权自定价格，或由供需双方在规定幅度内协商定价（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

1985 年 1 月，国家物价局与国家物资局发出通知，取消 20% 的浮动限制，同一产品出现计划内价格与计划外价格并存（国家物价局与国家物资局《工业生产资料超产自销产品价格的通知》）。

农产品的双轨出现在 1985 年。1985 年中央一号文件取消农产品统购派购，粮食、棉花改为合同定购，生猪、水产品和大中城市、工矿区的蔬菜逐步取消派购（1985 年中央一号文件）。

双轨制承接了从计划定价向市场定价的过渡。价差催生了转手倒卖的中间环节，也给了计划外企业按市场价格取得原材料的机会（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

五、1988 年价格闯关与治理整顿

1988 年的价格改革方案推出时，宏观总量已经失衡。1988 年 8 月，中共中央政治局讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》，提出多数商品价格放开、由市场调节（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

方案公布后出现全国性抢购。1988 年 8 月，社会商品零售总额比上年同期猛增 38.6%，洗衣机销售增长 1.3 倍，电视机增长 56%，电冰箱增长 82.8%；8 月末银行储蓄存款比 7 月末减少 26 亿多元（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

1988 年 9 月，党的十三届三中全会决定治理经济环境、整顿经济秩序，价格改革方案推迟实施（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

闯关留下的经验是价格改革要与总量平衡配合。总需求过旺时放开价格，价格信号会被涨价预期覆盖。

六、1992 年前后的市场价格体制

价格体制的转轨在 1992 年前后完成。党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的目标，价格改革从放调结合转向以放为主（腾讯网《45 年价格改革：历程、当下与未来》，2024 年 8 月 1 日）。

比重变化说明了转轨的进度。商品零售环节市场调节价的占比，1978 年为 3%，1984 年为 16%，1990 年为 53%，1991 年为 68.8%（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元；腾讯网《45 年价格改革：历程、当下与未来》，2024 年 8 月 1 日）。

到 1998 年前后，中国从卖方市场转为买方市场，多年短缺、凭证供应的格局结束（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

这一阶段的农产品比价得到改善。1997 年与 1978 年相比，粮食收购价格总水平累计上升 574.7%，比农产品收购价格总水平上升率高 149.3 个百分点（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

图 3　市场调节价的比重变化

七、1998 年《价格法》与定价法治化

1997 年 12 月 29 日，八届全国人大常委会通过《中华人民共和国价格法》，以主席令第 92 号公布，自 1998 年 5 月 1 日起施行（甘孜藏族自治州人民政府《〈中华人民共和国价格法〉要解》）。

《价格法》把定价形式分成 3 类，即政府定价、政府指导价和市场调节价，并规定大多数商品和服务价格实行市场调节价（《中华人民共和国价格法》，1997 年 12 月 29 日通过）。

法律还确立了价格总水平调控、价格监测、价格调节基金、价格听证、重要商品储备、价格干预措施等制度（中国经济网，2018 年 7 月经人民网转载）。

定价行为从此有了程序约束。政府定价要经过成本监审、听证、专家论证和公示等环节。

八、中央定价目录的清单管理

政府定价的范围靠目录界定。2015 年，《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28 号）印发，明确能由市场形成价格的都交给市场；同年公布的《中央定价目录》明确对天然气、水利工程供水、电力、特殊药品及血液、重要交通运输服务、重要邮政业务、重要专业服务等 7 种（类）20 项商品和服务实行政府定价或政府指导价管理（国家发展改革委价格司，中国政府网 2020 年 3 月 16 日）。

2020 年的修订把定价项目又减一轮。经国务院批准，国家发展改革委修订《中央定价目录》，定价项目同口径统计缩减近 30%，修订后为 7 类 16 项，自 2020 年 5 月 1 日起施行（国家发展改革委令第 31 号）。

中央定价的商品和服务项目由 1992 年的 141 种（类）减少到 2015 年的 7 种（类）20 项（国家发展改革委价格司，中国政府网 2020 年 3 月 16 日）。

目录管理把政府定价限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节，竞争性环节逐步交给市场。

图 4　中央定价项目数的缩减

九、农产品价格的支持性安排

农产品价格放开以后，价格支持转向补贴和储备。2004 年国家全面放开粮食收购市场和价格，同时建立最低收购价制度，在主产区对稻谷、小麦实行最低收购价（国家发展改革委对十三届全国人大二次会议第 4828 号建议的答复）。

价格支持的水平随成本调整。2008 年到 2014 年，国家连续 7 年提高粮食最低收购价格，稻谷、小麦最低收购价累计每斤分别提高 0.7 元、0.47 元，提高幅度分别为 97%、65%（国家发展改革委对十三届全国人大二次会议第 4828 号建议的答复）。

2015 年起，最低收购价改变连续上调的做法，保持稳定或逐步下调；2016 年，东北三省和内蒙古的玉米临时收储政策改为市场化收购加补贴（国家发展改革委对十三届全国人大二次会议第 4828 号建议的答复；中国新闻网 2017 年 6 月 23 日报道）。

价格与补贴分开，让价格回到市场，把对生产者的支持放到补贴里。

十、价格调控体系的形成

放开价格不等于放弃调控。1998 年《价格法》确立了价格总水平调控目标，此后逐步形成以经济、法律手段为主、必要行政手段为辅的调控体系（中国经济网，2018 年 7 月经人民网转载）。

具体的工具包括几项。粮食、食用油、生猪、化肥、蔬菜等形成了调控制度安排，建立了平价商店和物价补贴联动机制，设立了价格调节基金，对粮食实行保护价格制度和种粮补贴（中国质量新闻网《调稳价格促进平衡充分发展》，2018 年 9 月 13 日）。

2025 年的文件把重心放到治理。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善价格治理机制的意见》，提出能由市场形成价格的都交给市场，健全市场价格形成机制、价格引导机制、价格调控机制和价格监管机制（《关于完善价格治理机制的意见》，2025 年 4 月 2 日新华社播发）。

调控体系解决的是价格波动时的应对，与定价机制分属两个层面。

11、价格市场化改革的经验与启示

这段历程留下的经验可以归到 3 条。第 1 条是价格放开的节奏要和总量平衡配合。1988 年闯关遇阻，直接原因是总需求过旺、涨价预期已经形成，价格方案的作用被通胀吞掉；1992 年以后放开之所以平稳，前提是治理整顿把总需求压了下来（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

第 2 条是改革要保留过渡安排。双轨制带来了价差和倒卖，也为主张渐进的做法争取了时间，最终在 1992 年到 1993 年完成并轨（中国社会科学院经济研究所《中国价格改革 30 年》，张卓元）。

第 3 条是放开价格要配套支持政策。粮食价格放开后，最低收购价和储备制度接住了价格波动对农民收入的影响（国家发展改革委对十三届全国人大二次会议第 4828 号建议的答复）。

当时的约束条件需要交代。改革初期价格结构严重扭曲，不改革就没有资源配置效率；居民收入水平和承受能力有限，1988 年城市居民对副食品涨价的反应，说明放开的边界受制于保障能力（中国社会科学院《改革开放初期中国开启价格改革的历程》，刘伟）。

用今天的标准评判当年的选择并不合适。当年的选择是在改革必要性与承受能力之间找平衡，平衡点在不同阶段会移动，这个移动过程本身就是改革的经验。

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