配额使用率低下的真实原因

关键词　配额使用率国营贸易配额进口到岸价资质门槛配额交还扣减配额再分配

一、配额用不满是一个长期现象

小麦关税配额自 2001 年入世设立以来长期未用满。美国贸易代表办公室在 2018 年的通报中引用中方数据，小麦配额平均使用率约 25%（美国贸易代表办公室报告《China-Tariff Rate Quotas for Certain Agricultural Products》）。

品种之间差别明显。2017 年小麦配额使用率 45%、玉米 39%、大米 75%（美国贸易代表办公室报告）。大米的使用率长期高于小麦，与国内籼米和进口长粒米的品种差异有关。

国营与非国营的差距更大。世界贸易组织争端解决专家组报告显示，2007 年至 2015 年中国由国营贸易企业分配的配额使用率低至 29%，非国营部分超过 90%。

图 1　小麦配额使用率的年度变化

二、进口到岸价是国内价格的参考线

配额内关税很低，价格仍是进口的第一道门槛。配额内进口按 1% 计征，可这只改变了税费，不改变境外粮价本身。

2024 年 12 月，小麦、玉米进口到岸税后价分别较国内价格每斤低 0.07 元与 0.02 元，价差同比分别收窄 0.12 元与 0.13 元（农民日报客户端）。价差收窄到几分钱，企业进口的动力随之下降。

2025 年一季度，大米国内价 3956.3 元/吨，进口价 3015.9 元/吨，价差 940.4 元/吨（农业农村部国际合作司）。价差存在，大米进口量并不与价差同步，品种与需求结构同样在起作用。

图 2　2017 年三大主粮配额使用率

三、国内产量把进口需求压住

国内供给充足是配额用不满的直接原因。2024 年我国粮食总产量 70649.9 万吨，首次迈上 7 亿吨台阶，比上年增长 1.6%，小麦与玉米产量分别增长 2.6% 与 2.1%（国家统计局）。

配额相对国内产量是小比例。2025 年全国小麦产量约 1.38 亿吨，963.6 万吨的小麦配额约占 7%。配额的设计定位是补充，不是主力。

国产粮价回落时，进口的比较优势消失。2024 年下半年起粮食进口逐月回落，谷物及谷物粉月度进口量在 10 月至 12 月同比分别下降 50.4%、66.9% 和 73%（农民日报客户端）。

图 3　2024 年 12 月进口到岸价优势

四、资质门槛筛掉了一部分需求

配额不是谁都能申请。小麦要求申请者为 2023 年小麦年加工能力 20 万吨以上的面粉和食品生产企业，或 2024 年有进口实绩；玉米要求饲料企业 20 万吨以上、其他企业 45 万吨以上；大米要求食品生产企业 10 万吨以上（国家发展改革委公告 2024 年第 4 号）。

门槛把配额集中到规模化企业。中小贸易商与小型加工厂达不到产能要求，只能通过购买配额证进入，这种需求不计入配额申请。

需求结构也在错位。国内面粉企业需要的是强筋小麦等特定品种，配额里可用的品种与实际需求不完全对应，企业拿得到额度也用不顺手。

图 4　配额使用率低的四类成因

五、国营配额的代理环节

国营贸易配额须通过国营贸易企业代理进口。《农产品进口关税配额管理暂行办法》第二十二条规定，分配给最终用户的国营贸易配额在当年 8 月 15 日前未签订合同的，最终用户才可以委托有贸易权的任何企业进口。

代理进口把决策链拉长。企业要与国营贸易企业衔接船期、价格与合同，环节比自行进口多，时间上容易错过低价窗口。

小麦配额的国营比例为 90%。国营配额使用率偏低，直接拉低了小麦配额的整体使用率；相比之下，非国营贸易部分的使用率长期在 90% 以上（世界贸易组织争端解决专家组报告）。

六、地方与品种的申请分布不均

配额按属地申请，地方之间差别明显。以重庆为例，2025 年小麦进口关税配额无论国营一般贸易还是非国营一般贸易，都没有获得配额安排数量（重庆市发展和改革委员会）。

没有配额不等于没有需求。部分地区缺少达到门槛的加工企业，配额申请自然少；有需求但达不到门槛的企业，转向其他贸易方式或直接采购国产粮。

品种之间的实绩差异也在积累。上一年有进口实绩的企业分得的配额不少于上一年配额内的进口量，长期没有进口实绩的地区难以在分配中取得份额。

七、交还与扣减机制的边界

制度对用不满配额设置了成本。持配额的最终用户当年未能就全部配额数量签订进口合同，或预计年底前无法从始发港出运的，应把未完成部分于 9 月 15 日前交还所在地发展改革委或商务主管部门（国家发展改革委、商务部公告 2025 年第 2 号）。

未交还且年底前未充分使用的，次年按比例扣减。扣减让企业在申请时更谨慎，额度紧张的年份宁可少申请，避免年底占用与扣减。

再分配把闲置额度盘活。8 月底前已全部使用完毕的最终用户，以及符合条件但年初未获得配额的新用户，可在 9 月 1 日至 15 日提出再分配申请，商务部和国家发展改革委在 9 月 30 日前分配完毕。

八、世界贸易组织对填满率的关注

2019 年 4 月 18 日，世界贸易组织争端解决专家组发布裁决，认定中国对小麦、玉米、大米关税配额的管理不够透明和可预期，不利于配额填满，其中一项认定涉及国营贸易与非国营贸易企业的区别对待（世界贸易组织争端解决专家组报告）。

裁决推动了规则调整。2019 年 10 月，中国公布新的配额管理规则，加入对配额填满率的目标、扩大可申领国营贸易配额的企业范围、补充未使用配额的再分配条款（美国小麦协会）。

美国农业部经济研究局报告估算，如果 2015 年中国的小麦、玉米、大米配额全部用满，当年美国对华这三类农产品的出口可增加约 35 亿美元（美国农业部经济研究局报告《Agricultural Market Access Under Tariff Rate Quotas》）。

九、按品种看使用率差异

不同品种的使用率由各自的需求决定。大米配额使用率长期高于小麦，原因是国内籼米与进口长粒米的品种差异，以及南方销区对进口米的需求。

玉米的使用率随国内价格波动。国内玉米价格高于进口到岸价时，饲料与加工企业采购进口玉米的动力上升；国内玉米价格回落后，进口需求随之收缩。

小麦的使用率受品质需求牵引。面粉企业需要强筋小麦，国产优质强筋麦供给不足时进口需求上升；国产麦供给充足时，进口需求下降。

十、配额使用率是制度的体检指标

使用率反映配额与需求的匹配程度。配额内税率 1%、配额外 65% 的结构不变，使用率由国内产量、内外价差、资质门槛与代理环节共同决定。

使用率低不等于关口失效。配额用不满时，进口量由国内供需决定，配额只是设了上限；配额用满时，配额外的高税率就会成为约束。

制度的落点是让配额在需要时可用。降低资质摩擦、压缩代理环节、保持再分配通畅，能让配额在价差打开时更快落到实际使用者手里，2025 年小麦、玉米、大米配额维持在 963.6 万吨、720 万吨与 532 万吨（国家发展改革委公告 2024 年第 4 号）。

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