平急两用项目的投融资模式
关键词 平急两用投融资专项债券政策性金融资产证券化收益自求平衡
一、投融资模式的政策依据与资金构成
「平急两用」公共基础设施建设的投融资安排，依据是国办发〔2023〕24 号。文件提出 3 条建设原则：存量优先，指优先选择城市郊区低效或闲置房屋建筑等存量资源进行标准化、品牌化改造建设；市场运作，指鼓励和吸引更多民间资本参与建设改造和运营维护；急时能用，指基础在平时可持续运营，关键在急时能够快速转换（人民网 2024 年 7 月报道）。
围绕建多少、建什么、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套管理等问题，国家发展改革委会同住房城乡建设部等部门和单位累计出台配套政策 20 多项，涉及财政资金、金融支持、建设用地、技术指南、配套保障等领域，基本搭建完成「1+N+X」政策体系（人民日报 2024 年 7 月 3 日）。
按来源划分，项目的资金主要有财政资金、民间资本和金融支持 3 个方面：政府通过财政拨款等专项资金为设施建设提供补贴，民间资本通过投资、合资等方式参与项目建设，金融市场通过贷款、债券等方式提供资金支持（新浪财经《「平急两用」公共基础设施政策解读与债市观察》）。
二、中央预算内投资与特别国债的投向
中央预算内投资是平急两用项目的财政渠道之一。内蒙古自治区发展和改革委员会在指导呼和浩特市开展建设工作时提出，统筹做好中央预算内投资、超长期特别国债等资金渠道的争取工作（内蒙古自治区发展和改革委员会 2024 年 8 月）。
2023 年 10 月 24 日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过国务院关于增加发行国债支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的议案，决定增发 1 万亿元国债，全部通过转移支付方式安排给地方使用，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担；特别国债资金使用范围涵盖「平急两用」公共基础设施建设（新浪财经《「平急两用」公共基础设施政策解读与债市观察》）。
三、地方政府专项债券的额度与投向
地方政府专项债券是平急两用项目的主要债券渠道。2024 年全国拟安排地方政府专项债券 3.9 万亿元，比上年增加 1000 亿元，投资方向覆盖「平急两用」公共基础设施建设（新浪财经《「平急两用」公共基础设施政策解读与债市观察》）。
2024 年 12 月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号），把专项债券投向领域改为负面清单管理，把用作项目资本金的范围改为正面清单管理并扩展至 22 个领域，同时把以省份为单位可用作项目资本金的专项债券规模上限，从用于项目建设专项债券规模的 25% 提高到 30%（国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，国办发〔2024〕52 号；第一财经《优化专项债资本金机制 放大投资撬动效应》）。
债券资金的使用有明确约束：专项债券资金须专户管理、专款专用，不得用于经常性支出，不得擅自挪用于发行项目用途以外的其他项目（湖南省人民政府办公厅《湖南省推进地方政府专项债券项目「自审自发」试点实施方案》，湘政办发〔2025〕7 号）。
四、政策性金融的资金投放
政策性金融是平急两用项目的中长期资金来源。2024 年，国家开发银行支持北京、深圳、福州等地 136 个「平急两用」公共基础设施项目，全年发放贷款 204 亿元；国家发展改革委发布第一批城市名单后，该行总行与分行联动，参与相关城市工作专班，配合各地制定工作方案，第二批城市名单发布后向扩围城市传导优惠政策（人民网 2025 年 2 月报道）。
2024 年 1 月 31 日，长沙市召开「平急两用」公共基础设施建设项目推介会，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行、中国建设银行、中国农业银行与浏阳经开区北盛应急储备仓储基地及配套工程等 8 个项目集中签约，签约项目总投资 104.36 亿元，授信额度 84.96 亿元；其中具备隔离功能的旅游居住设施项目 4 个、授信 13.96 亿元，城郊大仓基地项目 4 个、授信 71 亿元（长沙市发展和改革委员会 2024 年 2 月）。
政策性金融的中长期低成本资金也与抵押补充贷款有关：2023 年 12 月和 2024 年 1 月，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增抵押补充贷款分别为 3500 亿元和 1500 亿元（新浪财经《「平急两用」公共基础设施政策解读与债市观察》）。
五、商业银行的银企政对接
商业银行是项目贷款的主要承接方。到 2024 年 7 月，国家开发银行等 9 家银行共授信审批「平急两用」设施建设项目 300 多个、额度超过 1400 亿元；国开行、进出口银行、农发行 3 家政策性银行和 6 家国有商业银行在武汉、杭州、佛山、重庆、成都等地为项目提供金融支持（央广网 2024 年 7 月报道）。
国家发展改革委会同相关部门推动地方动态更新正式项目清单，搭建银、企、政对接平台，定期向银行机构推介项目，共享项目融资信息，加快项目授信投贷；针对部分地方存在用地指标缺乏、用地报批难等问题，自然资源部相关司局从用地计划保障、供地支持、规划许可管理、应急状态下土地使用等方面细化支持政策（人民日报客户端 2024 年报道）。
六、债务融资工具与资产证券化
债务融资工具与资产证券化是平急两用项目融资的新途径。上海地产集团在银行间交易商协会指导下，落地全国首单「平急两用」债务融资工具，发行规模 23 亿元，募集资金全部用于公共服务租赁性配套用房兼应急抢险救灾工程项目及保障性安居住房建设的资金需求（财联社 2024 年 5 月报道）。同期，全国首单「平急两用」资产证券化产品在深圳证券交易所发行上市（新浪财经《「平急两用」公共基础设施政策解读与债市观察》）。
上海地产集团以虹桥经济开发区为核心标的资产的资产支持专项计划，发行规模 27.20 亿元，期限 21 年，票面利率 2.04%，全场认购倍数 2.84 倍（新浪财经 2025 年 6 月报道）。
七、存量资产盘活与基础设施 REITs
基础设施领域不动产投资信托基金是盘活存量设施的工具。截至 2025 年，国家发展改革委已累计向中国证监会推荐 105 个项目，83 个项目已发行上市，涵盖收费公路、清洁能源、城镇供热、仓储物流、产业园区等 10 个行业 18 种资产类型，发售基金总额共 2070 亿元，预计可带动新项目总投资超 1 万亿元（新华社 2025 年 12 月报道）。
仓储物流基础设施在 REITs 发行范围内，指面向社会提供物品储存服务并收取费用的仓库，包括通用仓库项目以及冷库等专业仓库项目（国家发展改革委办公厅《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025 年版）》，发改办投资〔2025〕991 号）。
存量资产盘活的政策依据是国办发〔2022〕19 号，国家发展改革委据此提出，鼓励已上市的基础设施 REITs 通过扩募等方式筹集资金购入优质资产（国家发展改革委办公厅，发改办投资〔2025〕782 号）。
八、收益自求平衡的测算
项目的融资前提是收益自求平衡，即项目需覆盖专项债本息及市场化配套融资的还款需求。2023 年，四川成都城郊大仓基地总投资 60 亿元，发行全国首批「平急两用」专项债 15 亿元，并通过日常物流仓储运营收益覆盖债券本息，实现了项目收益与融资平衡（经济日报 2023 年报道）。
从全国执行情况看，专项债用作项目资本金的比例长期偏低。2021 年至 2025 年，专项债券用作项目资本金占新增专项债券发行额的比例分别为 7.25%、6.91%、7.66%、8.17%、6.57%，均低于 10%，与 30% 的上限差距明显（第一财经《优化专项债资本金机制 放大投资撬动效应》）。
与普通项目相比，平急两用项目的建设成本往往高出 20% 至 30%，涉及地下空间等建设时成本更高（中国投资《吸引民间资本参与「平急两用」公共基础设施建设运营》）。
九、民间资本参与的障碍与出路
民间资本参与平急两用项目，面临 3 类障碍。一是成本收益难平衡：设施需同时满足日常使用和应急转换要求，建设成本高于普通商业项目，投资回收周期长达 5 年到 10 年，应急期设施被无偿征用或以低价提供公共服务，多数设施应急期收益仅覆盖成本的 50% 至 70%（中国投资《吸引民间资本参与「平急两用」公共基础设施建设运营》）。
二是融资难：设施缺乏稳定的经营现金流，需要匹配低利率长周期资金，而银行 5 年以上贷款占比低、利率偏高（中国投资《吸引民间资本参与「平急两用」公共基础设施建设运营》）。三是准入难：现有项目多由国企主导，民营企业难以获得竞争机会；政府和社会资本合作项目中，高度依赖政府付费或补助的占 90% 以上（中国社会科学网 2024 年 10 月）。
从参与比例看，公共基础设施建设的投资主要由政府和企事业单位主导，社会民间资金的参与比例仅约 10%（中国社会科学网 2024 年 10 月）。
十、按现金流分档的融资安排
融资方案要按项目现金流特性分档。对现金流强的项目，专项债券主要解决资本金的基本需求，配套市场化融资；对现金流弱的项目，需要提高资本金比例，加大专项债券投入力度（第一财经《优化专项债资本金机制 放大投资撬动效应》）。
配套机制也在推进：建立风险补偿机制，对因应急处置产生的额外成本予以补偿；建立政府、银行、企业对接机制，提供定制化金融服务；结合政府购买服务、使用者付费等方式，拓展多元化收益渠道（中国投资《吸引民间资本参与「平急两用」公共基础设施建设运营》）。
财务约束同时收紧：专项债券资金下达后 6 个月仍未实际支出的，原则上按程序调整用于本地区其他符合条件的项目；12 个月仍未实际支出的，原则上由省级财政部门收回并分配至其他地区（湖南省人民政府办公厅《湖南省推进地方政府专项债券项目「自审自发」试点实施方案》，湘政办发〔2025〕7 号）。
11、融资落地的配套条件
项目能否拿到资金，还取决于几项配套条件。《城郊大仓基地建设实施方案》（发改经贸〔2023〕1813 号）要求以整合提升城市城区存量设施为主，避免重复建设和过度超前建设；国家发展改革委社会司提出，督促地方发挥工作专班作用，建立健全部门联审机制，开展项目综合评估，条件成熟的加快推动建设落地，并按月调度管理，推动实现实施一批、储备一批、谋划一批的循环（人民日报 2024 年 7 月 3 日）。
用地保障是另一项前置条件：自然资源部相关司局重点从用地计划保障、供地支持、规划许可管理、应急状态下土地使用等方面细化完善支持政策（人民日报客户端 2024 年报道）。
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