储备粮管理的责任与追责机制

关键词　储备粮管理责任划分追责机制粮食安全党政同责终身问责承储企业

一、储备粮管理的责任划分

储备粮管理的责任按主体分为三层。政府这一层，《粮食安全保障法》规定国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责，县级以上地方人民政府承担保障本行政区域粮食安全的具体责任。主管部门这一层，粮食和储备行政管理部门负责本级政府储备的行政管理，对地方政府储备的数量、质量、储存安全以及储备政策落实情况进行监督检查（河南省储备粮管理办法）。

承储企业这一层负直接责任。地方政府储备运营主体具体实施储备粮的收购、销售、出库和轮换工作，承储企业对承储的储备粮数量、质量和储存安全负责（同上）。政府出钱与定规则，部门做监管，企业管实物，三层之间靠合同与考核衔接。

图 1　储备粮管理的责任划分

二、粮食安全党政同责与责任制考核

党政同责写进了法律。2023年12月29日通过的《粮食安全保障法》自2024年6月1日起施行，是我国第一部保障国家粮食安全的专门法律，在总则中规定国家建立粮食安全责任制，实行粮食安全党政同责（国家粮食和物资储备局法规体改司）。

考核落在责任制上。国务院发展改革、自然资源、农业农村、粮食和储备主管部门会同有关部门，具体实施对省、自治区、直辖市落实耕地保护和粮食安全责任制情况的考核；省、自治区、直辖市对本行政区域耕地保护和粮食安全负总责，其主要负责人是第一责任人；对责任落实不力、问题突出的地方人民政府，上级人民政府可以对其主要负责人进行责任约谈（同上）。

三、法律与行政法规中的责任条款

法律与行政法规给出的责任条款各有落点。《粮食安全保障法》第六十五条规定，地方人民政府和县级以上人民政府有关部门不履行粮食安全保障工作职责或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；第六十七条规定，承储政府粮食储备的企业或者其他组织拒不执行或者违反政府粮食储备的收购、销售、轮换、动用等规定，未对全过程进行记录，未按照规定保障储备数量、质量安全的，依照有关行政法规的规定处罚。

行政法规的罚则更细。《粮食流通管理条例》（国务院令第740号，2021年4月15日施行）第四十九条列出九类政策性粮食经营违规行为，包括虚报粮食收储数量，以陈顶新、以次充好、低收高转、虚假购销、虚假轮换、违规倒卖等方式套取粮食价差和财政补贴，挤占、挪用、克扣财政补贴与信贷资金，擅自动用政策性粮食等。

四、政策性粮食经营违规的罚则额度

罚则有额度也有对人的部分。上述第四十九条规定的罚则为责令改正、给予警告、没收违法所得，并处50万元以上200万元以下罚款；情节严重的，并处200万元以上500万元以下罚款（《粮食流通管理条例》）。

对责任人的处罚单独列出。企业有违反本条例规定的违法情形且情节严重的，对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以其上一年度从本企业取得收入的一倍以上10倍以下罚款（《粮食流通管理条例》第五十一条）。罚企业以外还要罚到人，是这一版条例修订时明确的一项变化（国家粮食和物资储备局）。

五、储备粮管理问责的方式与终身问责

问责有专门办法。《粮食储备管理问责办法（试行）》由国家粮食和物资储备局发布，适用于各级粮食和储备行政管理部门及其工作人员，以及从事粮食储备的企事业单位及其工作人员在粮食储备管理过程中不作为、慢作为、乱作为等不履职尽责行为的问责（国家粮食和物资储备局）。

问责方式分两套。对行政管理部门与事业单位，问责方式为责令作出书面检查、通报批评；对其工作人员，为谈话提醒、责令检查、诫勉、组织调整。对粮食储备企业，为责令作出书面检查、通报批评；对其工作人员，为组织处理、扣减薪酬、禁入限制、辞退或解聘。办法规定实行终身问责，对失职失责性质恶劣后果严重的，不论责任人是否调离、转岗、提拔或者退休，都应当实施问责。

图 2　责任追究的四种方式

六、审计揭示的资金与库存问题

审计是储备粮问题的常规发现渠道。审计署对中国储备粮管理总公司2011年度财务收支的审计发现，2008年至2011年所属湖南分公司等五家分公司部分直属库违反最低收购价粮和临时储备粮竞价销售交易规定，通过出售给关联企业再回购的方式，将存储在本库的522148.61吨临时储备粮和最低收购价粮转为中央储备粮或用于对外销售，从中获利1702.58万元（审计署，2013年5月10日公告）。

库存账实问题也被点名。审计署对中储粮集团公司2016年度财务收支的审计发现，2011年至2015年所属上饶直属库等15家单位多计政策性粮油账面库存3310.2万斤；2013年至2016年所属衡阳直属库等15家单位违规收购及保管不当等，造成储备粮油非正常损耗553.19万斤（审计署2018年第12号公告）。

七、购销领域通报的典型案件

纪检监察的通报把责任落到人。2023年1月29日，中央纪委国家监委公开通报10起粮食购销领域违纪违法典型案例，涉及政策性粮食收储、销售、轮换及监管等重点环节（中央纪委国家监委）。

其中几起的涉案金额与处理结果：陕西粮农集团有限责任公司原党委书记、董事长王东锋违规安排轮换销售3.89万余吨省级储备稻谷，致使省级储备粮长期空库、亏库，违规将下属企业4.25亿元储备粮专项资金与经营性资金混用，收受贿赂675万余元，被判处有期徒刑12年六个月并处罚金；广东省韶关市粮食和物资储备保障中心原主任熊军违规安排虚假轮换粮食，通过虚增购粮价格等方式侵吞公款1300余万元，收受贿赂27万余元；广西壮族自治区桂林市第一、第三粮库原主任曾贵良签订虚假购销合同、虚假轮换市级储备粮套取财政补贴，擅自决定将公款8600余万元挪用给他人，被判处有期徒刑6年六个月并处罚金（中央纪委国家监委）。

图 3　通报案件的涉案金额

八、以陈顶新与骗取补贴的追责案例

以陈顶新与骗取补贴进入司法环节。中储粮总公司对吉林白依拉嘎收储库、辽宁庆云堡中心粮库在稻谷最低收购价收购中的“以陈顶新”问题作出处理：不符合国家标准的粮食退出最低收购价粮食库存，取消白依拉嘎粮库政策性粮食收储资格，撤销庆云堡中心库租仓库点，追回企业非法所得；对负有监管责任的直属库和分公司相关责任人分别给予党内警告、行政记过、党内严重警告、行政记大过、留党察看1年、行政撤职等处分（中国储备粮管理集团）。

司法判决给出量刑口径。四川省洪雅县一名县粮库原主任在购粮过程中用陈粮冒充新粮入库，并收受贿赂、私分国有资产、贪污、挪用公款，数罪并罚被判处有期徒刑5年六个月，并处罚金41万元（四川法治报）；江西省宜春市袁州区人民法院审理一起诈骗案，被告人购入中央储备粮轮换粮320余吨后掺杂使假，再向直属库销售，骗取国家储备粮款16.3万元，被判处有期徒刑1年八个月并处罚金3万元（人民法院报）。四川省一起检察机关公益诉讼案中，某市某粮油有限公司以2000余吨旧粮代替新粮轮换市级储备稻谷2500吨，骗取轮换补贴138万余元，补贴被追回（四川省人民检察院）。

图 4　粮食领域案件的判处刑期

九、监督检查与追责线索的来源

追责的线索来自多个方向。按《粮食储备管理问责办法（试行）》，线索来源包括上级粮食和储备行政管理部门的监督检查，纪检监察、审计等机构的监督检查，本单位内部监督检查，行政诉讼与行政复议，公民、法人和其他组织的投诉、控告、检举，以及公共媒体披露。

常规检查是线索的主要入口。2025年全国政策性粮油库存检查覆盖承储中央政府储备粮油、最低收购价粮、国家临时存储粮、地方政府储备粮油的企业，重点核查账实相符、账账相符情况，重点关注筛下物转政府储备、账实不符、擅自动用、超耗、虚报收储数量等问题（国家粮食和物资储备局，国粮执法〔2025〕64号）。

图 5　追责线索的来源

十、追责机制的作用与边界

追责机制把责任分成管理责任与直接责任，并按行为性质、主观故意或者重大过失、责任划分、情节轻重确定适用（《粮食储备管理问责办法（试行）》）。这条判据决定一个问题发生后追究到哪一层。

机制的边界在证据与事实。线索进入调查后，调查组要查明事实、听取陈述申辩、形成调查结论，问责处理决定自决定调查之日起60日内作出，情况复杂经批准可以延长不超过30日；被问责单位与人员可以申诉、申请复核，认定原决定错误的应当纠正（同上）。责任追究的效果取决于账实核查与全过程记录这两项基础工作是否做实。

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