应急保供的成本补偿机制

关键词　成本补偿补助储备费用投放价差征用损失分级财政

一、成本补偿的制度依据

成本补偿的制度依据主要在《生活必需品市场供应应急管理办法》。办法第三十条规定，根据市场异常波动应急处置的需要，地方各级商务主管部门会同有关部门报本级人民政府批准后，有权统一紧急征集生活必需品、交通工具以及相关设施，有关单位和个人应当予以配合，不得以任何理由予以拒绝；对组织企业调运投放物资产生的相关费用，以及紧急调集、征用的物资和进口商品企业的损失等，按照有关规定给予补助或补偿（商务部《生活必需品市场供应应急管理办法》，2012 年 2 月 1 日施行）。

办法第三十一条还规定，重大突发事件造成商业网点严重损毁、影响市场供应的，发生地县级以上商务主管部门应迅速组织建立临时性商业网点，保障生活必需品供应渠道畅通（商务部《生活必需品市场供应应急管理办法》）。

二、补偿的三类对象

补偿对象分 3 类。第一类是承储企业，补偿其保管、轮换、资金占用和轮换价差；第二类是投放企业，补偿其按政府指定价格低于市场价销售产生的价差；第三类是被征用单位，补偿其物资和交通工具被紧急征集产生的损失。

地方办法把类别细化。新疆的肉类应急储备管理办法规定，自治区财政对承储企业承担自治区肉类应急储备任务的日常保管与储存费用、采购储备肉资金使用成本、出库价差、应急投放价差进行补贴（新疆维吾尔自治区商务厅《新疆维吾尔自治区肉类应急储备管理办法》，2026 年 2 月 18 日施行）。

图 1　应急保供补偿的 3 类对象

三、储备费用的补偿标准

储备费用多用定额补贴。新疆的肉类应急储备日常保管与储存成本定额补贴标准为 2020 元/吨/年，涵盖冷藏费 3 元/吨/天、商品损耗费 1 元/吨/天、公证检验费 60 元/吨、运杂费 500 元/吨 4 项（新疆维吾尔自治区商务厅《新疆维吾尔自治区肉类应急储备管理办法》）。

成品粮油储备按吨补贴。延吉市的应急储备成品粮油管理暂行办法规定，应急储备成品粮油贷款利息由市财政局据实补贴，保管费、轮换费补贴标准为成品粮 800 元/吨/年、成品食用油 540 元/吨/年，实行定额包干（延吉市人民政府《延吉市应急储备成品粮油管理暂行办法》，2026 年 9 月）。

图 2　新疆肉类储备补贴的定额构成

四、投放价差的补偿方式

投放价差是补偿的难点。新疆的办法规定，因执行应急投放指令、承储企业以低于市场价格销售储备肉时，给予承储企业价差补贴，投放价低于入库结算价的差额部分，由自治区财政补偿（新疆维吾尔自治区商务厅《新疆维吾尔自治区肉类应急储备管理办法》）。

价差补贴还有品类别标准。新疆的办法对出库价差规定，冻牛羊肉每吨 4000 元、冻猪肉每吨 2000 元，必要时可根据市场鲜冻肉实际差价核定（新疆维吾尔自治区商务厅《新疆维吾尔自治区肉类应急储备管理办法》）。

价差收入和亏损也要处理。延吉市的办法规定，当应急储备成品粮油动用时，产生的价差收入上缴市财政局，产生的价差亏损由市财政局据实补贴（延吉市人民政府《延吉市应急储备成品粮油管理暂行办法》）。

五、征用物资的补偿程序

征用补偿要走申请、审查、核算、报批的程序。昌都市商务局的职权清单显示，「对紧急调集、征用的物资的补助或补偿」按 4 个环节执行：受理环节对被征集生活必需品、交通工具及相关设施的企业或单位提交的书面申请予以受理；审查环节对申请材料进行审查、组织现场查看；决定环节根据调运投放产生的相关费用以及征用物资的损失，经过核算补助数额并报请本级人民政府批准（昌都市商务局行政给付职权依据，《生活必需品市场供应应急管理办法》第三十条第 2 款）。

补偿资金按财政程序拨付。海南省的行政征用清单明确，市场异常波动应急处置需要时，对生活必需品、交通工具以及相关设施的征用，由县级以上商务主管部门实施（海南省商务厅行政征用清单）。

图 3　紧急征用补偿的 4 个环节

六、分级财政的分担规则

补偿资金按层级分担。酒泉市依据财政部《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》（财建〔2022〕45 号）落实资金分级负责制：县级财政保障日常及一般灾害物资需求，市级财政统筹跨区域、重大灾害物资储备及县级资金调配；市级对较大及以上突发事件提供支援，确保责任清晰、响应有序（酒泉市应急管理局，2025 年 8 月）。2021 年至 2024 年，酒泉市县两级财政共落实资金 3629.23 万元，新采购帐篷、折叠床等重点物资 11.06 万件（酒泉市应急管理局，2025 年 8 月）。

天津的蔬菜储备也是市级财政保障。市财政建立蔬菜储备专项基金，每年安排 1500 万元专项用于冬春蔬菜储备工作（天津市发展和改革委员会介绍）。

七、定额补贴与据实结算的选择

补偿方式有定额补贴和据实结算两种。定额补贴按数量或货值核定，便于企业预算。酒泉市对市级应急抢险救灾物资保管费实行「当年补上年」补助方式，防汛抗旱类物资按年度平均月末库存成本的 6% 核算，生活类救灾物资按 4.5% 核算，补贴范围包括仓库占用费、维护保养费、保险费等全链条支出（酒泉市应急管理局，2025 年 8 月）。

按货值定额的例子也有。酉阳县 2025 年生活必需品应急保供方案规定，保供储备物资 20 万元至 30 万元补贴 10000 元，30 万元至 50 万元补贴 20000 元，50 万元以上补贴 30000 元（酉阳土家族苗族自治县商务委员会《2025 年生活必需品应急保供方案》）。

图 4　酒泉市救灾物资保管费核算比例

图 5　酉阳县储备补贴按货值分档

八、补偿结算的时限要求

结算时限直接影响企业资金周转。江都区粮食应急预案规定，对实施预案发生的各项支出需要财政补贴和补助的，由区财政局会同区发改委在 3 个月时间内进行兑付和清算，包括银行利息支出和贷款损失等相关费用支出（扬州市江都区人民政府《江都区粮食应急预案》）。

沭阳县的规定相同。沭阳县粮食应急预案规定，对实施预案发生的各项支出需要财政补贴和补助的，由财政部门会同粮食物资储备部门在 3 个月内兑付和清算，包括银行利息支出和货物损失等相关支出（沭阳县人民政府《沭阳县粮食应急预案》）。

军粮供应按先供应、后结算执行。应急情况下军粮供应发生的费用和价差，按照「先供应、后结算」的原则，根据国家有关规定制定办法，进行结算核补（扬州市江都区人民政府《江都区粮食应急预案》）。

九、成本补偿的现实问题

成本补偿有几类现实问题。第一类是权责不清。研究指出，粮食企业社会责任储备能够补充政府储备、提升突发情况下的保供能力，但合同中政府监督、动用和给付权责不清，容易削弱企业参与意愿并增加履约争议；制度完善应细化差异化财政补贴、税收金融支持和动态调整机制，预先约定动用结算标准（中国经济信息网 2026 年 9 月）。

第二类是补贴拖欠。河北「煤改气」保供中，有企业反映工程补贴款遭拖欠，地方政府对冬季保供价格倒挂补贴支持力度较小或拨付滞后；截至 2022 年 12 月 8 日，河北一些地方仍拖欠一定数额的工程建设补贴和取暖设备补贴款（半月谈 2023 年 2 月报道）。第三类是资金不足，部分市的冬春蔬菜储备资金未列入财政预算或在专项资金中固定划拨，储备规模偏低（山西省发展和改革委员会，2013 年）。

十、补偿机制落地的关键

补偿机制要落地，需抓住几项。第一是把补偿项目清单化，把保管费、轮换费、资金成本、价差、征用损失逐项列出；第二是把标准写进合同，依据地方办法和承储合同对在承储期内的储备项目进行补贴，补贴资金自承储企业实际完成收储之日开始核定（新疆维吾尔自治区商务厅《新疆维吾尔自治区肉类应急储备管理办法》）；第三是把资金列入预算，避免临时申请；第四是把结算时限和凭证要求明确。

新疆的办法还规定，自治区商务厅对承储企业储备任务完成情况进行审核，向自治区财政厅提出资金拨付申请，自治区财政厅按规定程序安排拨付财政补助资金（新疆维吾尔自治区商务厅《新疆维吾尔自治区肉类应急储备管理办法》）。

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