平急两用政策的国际经验

关键词　平急两用国际经验FEMA国民保护法rescEU 储备应急物资储备

一、美国联邦应急管理的制度框架

美国的应急管理由联邦机构统一协调。1979 年 4 月 1 日，卡特总统签署第 12127 号行政命令，成立美国联邦应急管理署（FEMA）；同年 7 月 20 日的第 12148 号行政命令赋予其应急管理与民防双重使命，确立全灾种管理思路（美国联邦应急管理署，机构沿革资料）。

2003 年 3 月，FEMA 并入新成立的美国国土安全部；2006 年《卡特里娜飓风后应急管理改革法》把 FEMA 确立为国土安全部内的独立机构，并明确其局长为总统、国土安全委员会和国土安全部长在应急管理事务上的主要顾问（美国联邦应急管理署，机构沿革资料）。

二、斯塔福德法案的分担机制

联邦与州的分担规则来自一部专门法律。1988 年，美国国会通过《罗伯特·T·斯塔福德救灾和紧急援助法》（公法第 100-707 号），修订 1974 年的《救灾法》并更名，确立以总统宣布灾害为触发条件的应急救助框架。

该法规定，在总统签发正式灾害宣布的情况下，联邦政府承担灾害响应和恢复成本的 75% 至 100%；总统宣布灾害的门槛是灾害的严重程度和规模超出州和地方政府有效应对的能力。到 1988 年以后，总统宣布的灾害超过 1000 次（美国联邦应急管理署，机构沿革资料）。

图 1　美国联邦应急的四步响应

三、紧急支援功能的分工

FEMA 用功能分区组织跨部门协作。按紧急支援功能划分，美国的联邦响应分为 12 类，每类指定一个牵头机构和若干支持机构：运输由交通部牵头，通信由国家通信系统牵头，公共工程与工程由美国陆军工程兵团牵头，消防由农业部林务局牵头，信息与规划由 FEMA 牵头，群众照料由美国红十字会牵头，资源支持由总务管理局牵头，卫生与医疗服务由卫生与公众服务部牵头，城市搜索与救援由 FEMA 牵头，危险材料由环境保护局牵头，食品由农业部食品与营养局牵头，能源由能源部牵头（美国国防技术信息中心，美国国内灾害响应行动研究资料）。

四、日本国民保护法的制度设计

日本的国民保护制度由一部专门法确立。2004 年 6 月 14 日，日本国会通过《国民保护法》（法律第 112 号），法律共 195 条、11 章，规定国家、地方政府的责任，居民避难、救援、武力攻击灾害应对等措施。

该法要求中央政府制定《国民保护基本指针》，地方政府和指定公共机构据此制定具体计划；2005 年 3 月，日本内阁通过《国民保护基本指针》。法律还规定，紧急情况下地方政府知事有权向商家和药店紧急采购食品、药品，遭拒绝时可强制征用（日本《国民保护法》，法律第 112 号；中国青年报 2004 年 5 月）。

五、日本物资储备的推送型支援

日本的物资支援分推送型和拉取型 2 种模式。日本《防灾基本计划》规定，地方公共团体负责初期物资储备，都道府县和市町村设储备据点；在被灾地方政府难以把握需求和提出申请的情况下，国家依据受灾人数和交接场所等信息，不等申请即可供应和运输物资，这一模式称为推送型支援。

推送型支援的基本品目为 8 项：食品、毛毯、婴儿奶粉或液体奶、婴幼儿尿布、成人尿布、便携式厕所和简易厕所、卫生纸、卫生用品。计划要求，灾害发生后 3 天以内，国家推送的必要物资要送达被灾都道府县；3 天以内依靠家庭和地方储备，第 4 天至第 7 天转入推送型支援，之后切换到按需申请的拉取型支援（日本内阁府，能登半岛地震物资支援验证报告）。

图 2　日本推送型支援的 8 项基本品目

六、日本公众急救设备的配置

日本的公众急救设备配置可作为应急储备的补充。2004 年 7 月以前，日本《医师法》规定只有具备医生资格的人才能实施包括使用自动体外除颤器（AED）在内的医疗程序；2004 年 7 月，日本政府授权公众使用 AED，此后 AED 在公共场所快速普及。

公共配置由社会力量推动。2004 年至 2006 年，日本 AED 销量从 3607 台增至 35170 台；2005 年爱知世博会期间，会场每 300 米配置 1 台 AED，6 个月内成功救活 4 名心脏骤停者；2007 年 12 月横滨市以条例形式规定部分公共建筑必须配置 AED（《新英格兰医学杂志》2009 年日本全国公众除颤研究；Medscape 2008 年日本公众除颤进展）。

七、欧盟民防机制与 rescEU 储备

欧盟的应急物资储备是民防机制上的补充。2001 年，欧盟设立民事保护机制（Union Civil Protection Mechanism），用于成员国之间的灾害互助。2019 年 3 月，欧盟通过修订立法，在机制上叠加设立 rescEU 储备，由欧盟全额出资，成员国所有或托管，用于成员国自身难以应对时的额外支援。

rescEU 储备最初包括消防飞机和直升机，2020 年新冠疫情期间纳入医疗储备，包括呼吸机、口罩、防护服等。2019 年至 2024 年，rescEU 共部署 152 次，支援 35 个国家；医疗储备由比利时、丹麦、德国、希腊、匈牙利、罗马尼亚、斯洛文尼亚、瑞典、荷兰等国托管（欧盟委员会，rescEU 情况说明）。

图 3　欧盟 rescEU 的三步启动

八、德国的联邦民众保护体系

德国把民众保护和灾害救助集中在专门机构。2002 年，德国联邦内政部与各州形成新的民众保护战略，主导思想是联邦和各州共同承担责任，建立跨州、跨部门的协调工具；同年成立的共同报告和形势中心成为危机管理核心，负责跨州和跨组织的信息与资源管理。

2004 年 5 月 1 日，德国成立联邦民众保护与灾害救助局（BBK），作为联邦层面的民众保护中枢，负责全国性民众保护任务、风险管理规划、关键基础设施保护和危机研究；BBK 与罗伯特·科赫研究所、德国气象服务局、联邦技术救援局、联邦国防军等机构协作，形成跨部门防御网络（德国联邦民众保护与灾害救助局，评估报告）。

九、三种模式的比较

三种模式的组织方式不同。美国走联邦协调加成本分担的路子，FEMA 负责协调、按功能指定牵头机构，联邦按总统宣布灾害承担 75% 至 100% 的成本。日本走国家储备加推送支援的路子，都道府县和市町村设储备据点，国家在灾害发生后 3 天以内按估算推送 8 项基本物资。欧盟走共同储备加额外支援的路子，成员国先互助，自身难以应对时动用欧盟层面的 rescEU 储备。

共同点是事前建有可快速启用的集中储备，并明确启动主体和分担规则，差异在储备归属和启动门槛（美国联邦应急管理署；日本内阁府；欧盟委员会）。

图 4　主要国家应急制度建立年份

十、国际经验对平急两用的启示

国际经验落在 3 项机制上。第 1 项是集中储备加分散布点：欧盟 rescEU 由欧盟出资、成员国托管，形成可快速调集的储备，日本的储备据点按都道府县和市町村 2 级布设。第 2 项是明确启动主体和分担规则：美国以总统宣布灾害为触发，联邦承担 75% 至 100% 的成本；日本推送型支援由内阁府在无法等待地方申请时启动。第 3 项是把转换能力做成可检验的指标：日本要求灾害发生后 3 天以内完成推送，欧盟规定 rescEU 仅在成员国自身难以应对时动用。

这三项与我国平急两用的平时服务、急时应急要求方向一致，差别在于启动条件和成本分担的制度化程度。

11、国际经验的配置要点

参照国际做法配置平急两用设施，可落在 4 项上。第 1 项是储备分层：设国家和地方 2 级储备，明确各自部署的品种和数量，日本推送型支援的基本品目为 8 项。第 2 项是启动门槛：把无须申请即可启动的条件写成量化触发标准，日本以灾害发生后 3 天以内为时限。第 3 项是成本分担：事前约定中央与地方的分担比例，美国联邦承担 75% 至 100%。第 4 项是社会力量配置：把公共场所的应急设施纳入日常配置，日本 2004 年 7 月起允许公众使用 AED 并在公共场所配置。

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