农产品流通体系的政策演进

关键词　政策演进公益性农产品批发市场仓储保鲜冷链设施国家骨干冷链物流基地县域商业体系产地市场体系

一、农产品流通体系政策演进的三条主线

政策演进可以分成 3 条主线：市场设施补短板、流通主体组织化、冷链与数字化升级。

早期政策围绕菜篮子供应，重点是建市场、稳价格；2014 年以后的试点转向公益性功能，政府以股权投入参与市场建设；2020 年以后冷链设施与产地市场成为重点，补贴直接落到家庭农场和农民合作社。

3 条主线层层叠加，新阶段的政策一般会保留前一阶段的工具，再补上新的缺口。

二、市场设施补短板的起步

20 世纪 80 年代中后期，农产品流通从计划调拨转向市场交易，山东寿光等地出现蔬菜批发市场，此后各地以城市为核心建设批发市场。

这一阶段的目标是保证供给数量，价格稳定依靠市场密度提高。市场以摊位出租和对手交易为主，冷链、检测、结算等公共设施并不配套。

图 1　农产品流通政策的关键节点

三、公益性农产品批发市场试点

2014 年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出开展公益性农产品批发市场建设试点。2014 年至 2015 年，商务部会同财政部在 13 个省（区、市）开展试点，支持 25 个公益性农产品批发市场建设。

公益性市场由政府以股权投入方式参与建设和改造，按平价或微利提供公共服务。认定标准包括：市场内 10 种左右与居民生活密切相关的鲜活农产品批发价低于当地物价主管部门监测价格的 10% 左右，综合收费水平低于本区域非公益性市场平均收费 20% 以上。

试点把政府投入与市场运营绑在一起，尝试化解保供稳价与市场逐利之间的冲突。

图 2　公益性农产品批发市场的功能定位

四、农产品市场体系建设的指导意见

2014 年 3 月，商务部会同发展改革委等 13 个部门出台农产品市场体系建设的指导意见，明确未来 5 年至 10 年农产品市场体系建设的目标与主要任务。

指导意见把建设高效畅通、安全规范、竞争有序的农产品市场体系作为方向，并提出积极稳妥推进公益性农产品市场建设。

五、公益性市场的示范与推广

2016 年，商务部会同 11 个部门印发《关于加强公益性农产品市场体系建设的指导意见》（商建函〔2016〕146 号），明确公益性市场的内涵、发展目标和原则、主要功能和机制建设，并从土地、税收、信贷、国资考核等方面提出保障措施。

2017 年，商务部组织专家评选，确定首批全国公益性农产品示范市场 31 家，其中农产品批发市场 15 家、零售企业 16 家，并印发《商务部办公厅关于复制推广公益性农产品示范市场典型经验和模式的通知》（商办建函〔2017〕72 号），推广 19 条经验。

公益功能从试点探索转向全面推进。

六、产地冷藏保鲜设施建设的启动

2020 年中央一号文件要求，国家支持家庭农场、农民合作社建设产地分拣包装、冷藏保鲜、仓储运输、初加工等设施。同年，农业农村部印发《关于加快农产品仓储保鲜冷链设施建设的实施意见》（农市发〔2020〕2 号），从源头解决农产品出村进城的最初一公里问题。

2020 年，农业农村部会同财政部支持河北等 16 个省（区、市）的 1.1 万个家庭农场和农民合作社建设近 500 万吨产地冷藏保鲜设施。2021 年实施范围扩大到全国 31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团等。

补贴口径采取双限方式，按不超过建设设施总造价的 30% 补助，832 个脱贫县不高于 40%，单个主体最高不超过 100 万元。

七、国家骨干冷链物流基地的布局

2020 年 7 月，国家发展改革委印发《关于做好 2020 年国家骨干冷链物流基地建设工作的通知》（发改经贸〔2020〕1066 号），公布首批 17 个国家骨干冷链物流基地建设名单。2022 年新增 24 个，2023 年新增 25 个，3 批合计 66 个，覆盖 29 个省（区、市）。

2021 年 11 月，国务院办公厅印发《”十四五”冷链物流发展规划》，提出布局建设 100 个左右国家骨干冷链物流基地。到 2025 年 6 月，国家骨干冷链物流基地累计达到 105 个，覆盖 31 个省（区、市），四横四纵的国家冷链物流骨干通道网络基本形成。

图 3　国家骨干冷链物流基地批次规模

八、县域商业体系的政策加入

2021 年，经国务院同意，商务部等 17 个部门印发《关于加强县域商业体系建设 促进农村消费的意见》，正式启动县域商业体系建设。2023 年，商务部会同农业农村部、文化和旅游部、国家邮政局、中华全国供销合作总社等部门印发县域商业行动计划，对相关任务再分解、再部署。

中央一号文件连续多年对县域商业体系作出部署。2024 年中央一号文件提出推进农产品批发市场转型升级，2025 年中央一号文件提出深化县域商业体系建设、支持连锁经营布局县域市场、推动冷链配送和即时零售向乡镇延伸。

流通下沉不再只依靠市场自发布点，而是与财政资金和考核机制绑在一起。

九、产地市场体系的十五五规划

2026 年，农业农村部印发《全国农产品产地市场体系发展”十五五”规划》，构建 1 个目标、2 个基础、4 方面支撑的发展框架，部署 6 方面重点任务。

规划提出优化提升农产品产地批发市场，加快完善产地冷链物流设施，建立健全乡村产销服务站点。产地冷链集配中心数量要从 2025 年的 1000 个增加到 2030 年的 1500 个以上，交易额 100 亿元以上的农产品批发市场要达到 110 家以上。

政策落点回到产地，补的是产地流通设施长期薄弱的短板。

图 4　农产品流通政策的作用环节

十、政策重心从设施转向机制

从 12 年的政策脉络看，工具在变化。2014 年前后以试点和示范为主，靠评选和推广带动；2020 年以后以财政资金直接补贴设施建设，靠定额补助和先建后补落地；2021 年以后加入县域商业体系，把设施、物流与主体培育放进同一套考核。

变化的方向是从建什么转向怎么运行。公益性市场的收费约束、冷藏设施的补助比例、产地市场的功能拓展，都是把设施使用效率写进政策目标。

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