流通体制改革的政策脉络

关键词　统购统销中央一号文件公益性市场冷链物流规划供销合作社市场体系

一、一号文件与流通体制改革

改革开放后的前 5 个涉农一号文件，把流通写成了重要内容。1982 年 1 月，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，即改革开放后第一个中央一号文件，文件肯定包产到户、包干到户等多种形式的生产责任制，同时提出疏通流通领域，把统购统销纳入改革的议程，有步骤地进行价格体系的改革（央视网，2010 年 12 月 22 日）。

1984 年的一号文件把流通提到更突出的位置。文件提出农村工作的重点是稳定和完善生产责任制、提高生产水平、梳理流通渠道、发展商品生产，并规定土地承包期一般应在 15 年以上（中国经济网，2008 年 11 月 24 日）。

1985 年的一号文件直接改制度。文件第一项就是改革农产品统购派购制度，国家不再向农民下达统购派购任务，按不同情况分别实行合同定购和市场收购，任何单位都不得再向农民下达指令性生产计划（央视网，2010 年 12 月 22 日）。

5 个一号文件把农村改革从生产领域推进到流通领域，这一步为后来的市场体系建设定下了方向。

图 1　中央一号文件的发布节奏

二、购销制度改革的两次推进

购销制度的改革分两次推进。第一次是 1985 年，取消粮食、油料、棉花的统购，改为合同定购，定购以外的粮食可以自由上市，其他各类农产品的价格也逐步放开，农产品市场体系初步建立（湖南省人民政府，2019 年 10 月 15 日）。

价格上实行的是双轨制。1985 年以前是单一的统购统销和计划定价，此后转向计划定价与市场定价结合的「双轨制」（《人民日报》，2018 年 12 月 10 日）。

第二次推进在 1992 年前后。1992 年邓小平视察南方发表讲话，同年党的十四大确定把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的总目标；到 1992 年底，全国 844 个县市放开了粮食价格，粮食市场形成（农业部，《中国农产品批发市场发展总报告》，2017 年 3 月 17 日；《人民日报》，2018 年 12 月 10 日）。

终点在 1993 年。1993 年 4 月 1 日起，全国范围内取消粮票和油票，实行粮油商品敞开供应，统购统销制度正式退出历史舞台（《人民日报》，2018 年 12 月 10 日）。

图 2　购销制度的两次改革

三、批发市场被写进中央文件

批发市场进入中央文件，是在市场体系基本成形之后。1998 年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，搞活农产品流通，尽快形成开放、统一、竞争、有序的农产品市场体系，继续发展多种形式的初级市场，重点在集散地发展区域性或全国性批发市场（农业部，《中国农产品批发市场发展总报告》，2017 年 3 月 17 日）。

2004 年的一号文件把流通单列。文件第五部分为发挥市场机制作用、搞活农产品流通，提出加强产地和销地批发市场建设，创造条件发展现代物流业，加快发展农产品连锁超市和配送经营（农业部，《中国农产品批发市场发展总报告》，2017 年 3 月 17 日）。

此后几年政策逐步细化。2005 年提出改造现有农产品批发市场，发展经纪人代理、农产品拍卖、网上交易等方式；2006 年提出积极推进农产品批发市场升级改造，促进入市农产品质量等级化、包装规格化，并提出完善全国鲜活农产品「绿色通道」网络、实现省际互通；2008 年提出加强农村市场体系建设，建立健全适应现代农业发展要求的大市场、大流通（农业部，《中国农产品批发市场发展总报告》，2017 年 3 月 17 日）。

政策的落点从建市场转向提升市场功能。等级化、包装规格化和绿色通道，都是围绕流通效率和质量安全提出的要求。

四、公益性市场的政策定位

公益性定位是政策的一个明确方向。2014 年中央一号文件明确提出开展公益性农产品批发市场建设试点；同年，商务部等 13 个部门联合印发文件（商建发〔2014〕60 号），提出在市场化运作的基础上加大政府投入力度，建立公益性保障机制（中国网财经，2014 年 12 月 1 日）。

试点随即展开。商务部、财政部选择 10 个地方开展公益性农产品批发市场建设试点，着力在投资保障、运营管理、政府监管方面建立长效机制；同时选择 6 个地方开展跨区域农产品流通基础设施建设（商务部，2015 年 3 月 31 日）。

认定标准后来被写成了文件。2015 年，商务部制定印发《公益性农产品批发市场规范（试行）》，提出政府以股权投入方式参与建设和改造，提供平价或微利公共服务；市场内与居民生活密切相关的 10 种左右鲜活农产品，批发价格低于当地物价主管部门监测价格的 10% 左右，鲜活农产品综合收费水平低于本区域或本省非公益性农产品批发市场平均收费水平 20% 以上（内蒙古自治区商务厅，2020 年 12 月 8 日）。

公益性定位把批发市场从纯商业设施，部分地纳入民生保障体系。试点城市需要同时兼顾市场经营和保供稳价两个目标。

图 3　公益性市场的认定标准

五、农超对接与流通方式创新

农超对接是流通方式创新的一项具体政策。2008 年 12 月，商务部、农业部联合下发《关于开展农超对接试点工作的通知》，引导大型连锁超市与鲜活农产品产地的农民专业合作社开展产销对接；2009 年 2 月，两部门共同出台关于全面推进农超对接工作的指导意见，同年 10 月到 12 月在全国开展「全国农超对接进万村」行动（中国供销合作网，2011 年 12 月 19 日）。

政策直接指向流通环节过多的问题。传统供应链是农户、收购商、一级批发市场、二级批发市场、超市或农贸市场、消费者，环节过多导致流通成本居高不下，也让鲜活农产品的质量难以保障（中国供销合作网，2011 年 12 月 19 日）。

政策的效果体现在成本上。农业部的典型调查显示，农超对接使农民专业合作社产品的流通成本降低 20% 到 30%，销售价格提高 10% 到 20%，超市采购成本降低 10%（中国供销合作网，2009 年 7 月 6 日）。

产销对接把政策的着力点从流通设施转向产销关系。减少环节、让利益在产销两端分配，是这一阶段政策的新内容。

六、电商上行的政策跟进

电商上行的政策从一句话变成一节。2005 年的一号文件就提到电子商务，但农产品上行真正发展起来是最近几年的事；2017 年的一号文件把推进农村电商发展作为单独一节，提出促进新型农业经营主体、加工流通企业与电商企业全面对接融合，推动线上线下互动发展（农业农村部，2024 年 3 月）。

政策随后逐年在加码。2023 年的一号文件鼓励发展农产品电商直采、定制生产等模式，建设农副产品直播电商基地；2024 年的一号文件提出实施农村电商高质量发展工程，推进县域电商直播基地建设，发展乡村土特产网络销售（农业农村部，2024 年 3 月）。

专门的实施意见随之出台。2024 年 3 月，商务部等 9 个部门联合印发《关于推动农村电商高质量发展的实施意见》，明确用 5 年时间基本建成设施完善、主体活跃、流通顺畅、服务高效的农村电商服务体系，从 6 个方面提出 14 条具体举措（商务部，2024 年）。

政策跟着渠道走。电商成为农产品出村进城的重要通道，政策的重心也从铺网点转向提高上行能力和服务质量。

七、冷链设施的政策布局

冷链和设施是近年政策投入的重点。2014 年的中央一号文件提出加快制定全国农产品市场发展规划；2021 年 12 月，国务院办公厅印发《「十四五」冷链物流发展规划》，提出到 2025 年初步形成衔接产地销地、覆盖城市乡村、联通国内国际的冷链物流网络，布局建设 100 个左右国家骨干冷链物流基地，肉类、果蔬、水产品产地低温处理率分别达到 85%、30%、85%（国务院办公厅，《「十四五」冷链物流发展规划》，2021 年 12 月）。

基地建设按计划推进。2025 年 6 月，国家发展改革委发布新一批国家骨干冷链物流基地建设名单，19 个基地入选，至此国家骨干冷链物流基地数量达到 105 个，实现 31 个省区市全覆盖，完成规划确定的到 2025 年建设 100 个左右的目标（国家发展改革委，2025 年 6 月）。

产地端的短板被单独提出。规划要求聚焦产地「最先一公里」和城市「最后一公里」，补齐两端冷链物流设施短板，基本建成以国家骨干冷链物流基地为核心、产销冷链集配中心和两端冷链物流设施为支撑的三级节点设施网络（国务院办公厅，《「十四五」冷链物流发展规划》，2021 年 12 月）。

政策从市场建设延伸到设施网络。冷链短板补不上，产销两端的效率就提不上去。

图 4　国家骨干冷链物流基地

八、供销合作社综合改革

供销合作社综合改革是流通组织体系的一次系统调整。2015 年 4 月，新华社受权发布《中共中央 国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》（中发〔2015〕11 号），这是继 1995 年《中共中央 国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔1995〕5 号）之后，时隔 20 年再次以中共中央、国务院名义下发的供销合作社改革文件（中国供销合作网，2021 年）。

改革前，供销社已经是一个庞大的组织体系。到 2015 年，全系统有 2.5 万个基层社、33.7 万个村级综合服务社、11.4 万个农民合作社、1.2 万个行业协会和 2422 个农业产业化龙头企业，经营触角覆盖 80% 以上的乡镇和 60% 的行政村（中国供销合作网，2021 年）。

改革的方向是拓展服务领域。决定提出推动供销合作社由流通服务向全程农业社会化服务延伸、向全方位城乡社区服务拓展，提升农产品流通服务水平，加快发展供销合作社电子商务（沧州市供销社，2020 年 10 月）。

组织体系的作用体现在末端。基层社和村级综合服务社在县域和乡镇承担着农资供应、农产品收购和生活服务的功能，这部分网络的稳定关系到流通体系的末端效率。

图 5　供销合作社的经济规模

九、政策脉络的机制与启示

回顾政策脉络，改革的推进有清楚的次序。从 1982 年到 1993 年，政策解决的是自由买卖的问题，取消统购统销、放开价格、取消粮票；从 1998 年到 2014 年，政策转向市场怎么建、功能怎么提，把批发市场建设、升级改造、公益性定位依次写入文件；2014 年以后，政策延伸到设施和主体，冷链物流基地、供销合作社综合改革、农村电商高质量发展成为重点（农业部，《中国农产品批发市场发展总报告》，2017 年 3 月 17 日；国家发展改革委，2025 年 6 月）。

机制上，政策的作用是补短板和定规则。批发市场的数量由市场自己决定，1986 年到 2000 年从 892 个增加到 4387 个，是需求拉动的结果；政策真正起作用的地方，是绿色通道、冷链设施、公益性认定这些企业做不了或不愿做的基础环节（农业部，《中国农产品批发市场发展总报告》，2017 年 3 月 17 日）。

对当下的启示在于政策要跟着问题走。2004 年起中央一号文件连续聚焦三农，农产品流通的主题从搞活流通、发展大市场大流通，到电商上行、冷链成网，每一次调整都对应当时最突出的短板；流通政策的价值，最终体现在把当时的堵点解开（人民政协网，2026 年 2 月 12 日；国家发展改革委，2025 年 6 月）。

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